II GSK 254/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosków A. B. o wyłączenie sędziego NSA Patrycji Joanny Suwaj oraz o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności w sprawie ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 415/22 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: 1. odrzucić wniosek o zbadanie spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności; 2. oddalić wniosek o wyłączenie sędziego.

Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA zarządzeniem z 17 marca 2026 r. skierowała na rozprawę w dniu 5 maja 2026 r. sprawę o sygn. akt II GSK 254/23 ze skargi kasacyjnej A. B. (dalej: "skarżąca") od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 415/22, w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2022 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych, wyznaczając następujący skład orzekający: sędziego NSA Dorotę Dąbek, sędziego NSA Dariusza Zalewskiego i sędziego NSA Patrycję Joannę Suwaj. Wnioskami, zawartymi w jednym piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 5 maja 2026 r., skarżąca wystąpiła na podstawie art. 19, art. 20 § 1 i 3 oraz art. 22 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1367, ze zm.; dalej p.u.s.a.), o wyłączenie sędziego NSA Patrycji Joanny Suwaj oraz sędziego NSA Dariusza Zalewskiego od rozpoznania sprawy. Ponadto wniosła o: "wstrzymanie rozpoznania sprawy do czasu rozstrzygnięcia wniosku, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z informacji opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 88b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 334 ze zm.; dalej p.u.s.p.), na okoliczność daty powołania sędziego Dariusza Zalewskiego na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz dat powołania sędziego Patrycji Joanny Suwaj, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia o rozprawie z dnia 24 marca 2026 r. na okoliczność składu sądu oraz terminu rozprawy". W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej wskazał m.in., że ww. sędziowie zostali powołani jako sędziowie NSA już po zasadniczej zmianie modelu wyboru sędziowskich członków Krajowej Rady Sądownictwa i po utrwaleniu publicznego, konstytucyjnego, unijnego oraz konwencyjnego sporu dotyczącego statusu organu uczestniczącego w procedurze nominacyjnej. Pełnomocnik wskazał, że ma świadomość, iż okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego nie mogą być traktowane jako automatyczna i wyłączna podstawa kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności. Dlatego wskazuje on na kumulację okoliczności zachodzących w tej konkretnej sprawie: charakter sprawy egzekucyjnej, ostateczny charakter rozpoznania kasacyjnego, udział w składzie aż dwóch osób powołanych do NSA w 2025 r. oraz fakt, że powołania te nastąpiły już po utrwaleniu systemowych wątpliwości dotyczących KRS ukształtowanej po 2018 r. Dalej pełnomocnik podniósł, że strona nie ma obowiązku wykazywać, że sędzia objęty wnioskiem faktycznie zamierza orzekać stronniczo. Wystarczające jest istnienie okoliczności, które z obiektywnej perspektywy mogą wywołać uzasadnioną wątpliwość co do spełnienia standardu bezstronności i niezawisłości w konkretnej sprawie. Taki właśnie standard wynika zarówno z art. 19 p.p.s.a., jak i z konstytucyjnego oraz konwencyjnego prawa do sądu. W razie uznania, że wniosek należy rozpoznawać również w perspektywie art. 5a p.u.s.a., pełnomocnik wniósł o dokonanie oceny nie w sposób mechaniczny i abstrakcyjny, lecz z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności charakteru sprawy, znaczenia rozstrzygnięcia dla strony, faktu rozpoznawania sprawy w instancji kasacyjnej oraz tego, że w składzie większość stanowią sędziowie powołani do NSA w 2025 r. Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj w dniu 11 maja 2026 r., złożyła oświadczenie, w których wskazała, że nie istnieją po jej stronie okoliczności, które mogłyby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności w rozpoznaniu sprawy, wyłączające ją od jej rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszym postanowieniu przedmiotem rozpoznania są: wniosek o wyłączenie sędziego NSA Patrycji Joanny Suwaj od rozpoznania sprawy o sygn. II GSK 254/23 oraz wniosek o zbadanie spełnienia przez tego sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności. Powołane przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z 5 maja 2026 r. instytucje prawne stanowiące podstawę wyłączenia sędziego od orzekania, wynikające z regulacji art. 19 p.p.s.a. i art. 5a p.u.s.a., różnią się zakresem przedmiotowym, procedurą stosowania i znajdują zastosowanie w odmiennych okolicznościach. Podkreślić należy zatem ich odrębność. W świetle art. 19 p.p.s.a. przesłanką wyłączenia sędziego mogą być wszelkie obiektywne okoliczności dające podstawę do podniesienia uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu danej sprawy. Na mocy art. 193 p.p.s.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z kolei zgodnie z art. 5a § 1 p.u.s.a. dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym, wymogów niezawisłości i bezstronności, z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. W każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej określana, jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. (tak: postanowienia NSA z 9 maja 2023 r., sygn. akt I GZ 111/23 i I GZ 112/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa do wyłączenia sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a. z powołaniem się na "okoliczności towarzyszące jego powołaniu", gdyż przesłanka ta podlega badaniu wyłącznie w trybie art. 5a p.u.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny odrębnie rozpoznał wniosek o zbadanie przez sędziego spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności, o którym mowa w art. 5a p.u.s.a. i wniosek o wyłączenie sędziego, którego podstawę stanowiły przesłanki z art. 19 p.p.s.a. Wniosek o zbadanie przez sędziego spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności podlegał odrzuceniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5a § 4 p.u.s.a. wniosek o zbadanie wymogów niezawisłości i bezstronności sędziego, o którym mowa w art. 5a § 1 p.u.s.a., składa się w terminie tygodnia od dnia zawiadomienia uprawnionego do złożenia wniosku o składzie rozpoznającym sprawę, a po upływie tego terminu, prawo do wniesienia wniosku wygasa. Z kolei wniosek złożony po upływie terminu albo z innych przyczyn niedopuszczalny podlega odrzuceniu (art. 5a § 6 p.u.s.a.). Zawiadomienie o terminie rozprawy wraz z informacją o składzie orzekającym, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 2 kwietnia 2026 r. Termin do złożenia wniosku upłynął 9 kwietnia 2026 r. Wniosek złożony 5 maja 2026 r. podlegał zatem w myśl art. 5a § 6 p.u.s.a., odrzuceniu. Okoliczności mające mieć wpływ na przekroczenie terminu, na które powołuje się wnioskodawca, są irrelewantne z prawnego punktu widzenia. Odnosząc się natomiast do wniosku o wyłączenie sędziego, sformułowanego w oparciu o art. 19 p.p.s.a., wskazać należy, że na gruncie tego przepisu podstawą wyłączenia sędziego są zarówno okoliczności wynikające ze stosunku osobistego pomiędzy sędzią a jedną ze stron lub jej przedstawicielem, jak i wszelkie inne okoliczności o charakterze obiektywnym dające podstawę do sformułowania uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędziego przy rozstrzyganiu danej sprawy. Przez stosunki osobiste rozumieć należy relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej bądź gospodarczej. Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. związków sędziego z daną sprawą (por. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OZ 353/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przesłanka wyłączenia sędziego wymieniona w art. 19 p.p.s.a. ma charakter względny. Oznacza to konieczność oceny każdego konkretnego przypadku. Ustawodawca posługując się pojęciem "okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności", nałożył na sąd obowiązek zbadania, czy owa okoliczność w danej sprawie rzeczywiście istnieje. Przy czym zgodnie z art. 20 § 1 p.p.s.a. to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia przyczyn wyłączenia, a więc okoliczności wywołujących uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego w danej sprawie. W tym ujęciu nie są miarodajne przypuszczenia, lecz konkretne, weryfikowalne okoliczności wskazujące na realne ryzyko stronniczości w sprawie (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1036/25; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wnioskodawca wskazał, że wątpliwość co do bezstronności sędziego NSA Patrycji Joanny Suwaj wynika z "kumulacji kilku elementów: po pierwsze, chodzi o sąd ostatniej instancji; po drugie sprawa dotyczy kontroli działań organów państwa w sferze środków egzekucyjnych lub przymuszających; po trzecie, skład obejmuje sędziego powołanego do NSA w 2025 r.; po czwarte okoliczność ta ujawniona została dopiero w wyniku bieżącej weryfikacji urzędowej informacji personalnej". Z oświadczenia złożonego przez sędziego NSA Patrycję Joannę Suwaj wynika, że nie zachodzą okoliczności mogące wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w sprawie, w szczególności nie istnieją żadne powiązania faktyczne ani prawne ze stronami postępowania, ich pełnomocnikami ani przedmiotem sprawy, które mogłyby uzasadniać wyłączenie od orzekania. We wniosku nie zostały wskazane takie okoliczności i argumenty, które podważałyby prawdziwość złożonego przez sędziego w tej sprawie oświadczenia. Oprócz ogólnikowych twierdzeń dotyczących ostateczności orzeczeń NSA, czy też doniosłości, w ocenie wnioskodawcy, przedmiotu sprawy, nie podniesiono jakichkolwiek konkretnych okoliczności wskazujących na realne ryzyko stronniczości sędziego NSA Patrycji Joanny Suwaj w sprawie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FPS 3/22, (publ: ONSAiWSA 2023 r., Nr 4, poz. 52) wyjaśnił, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a., wynika, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 957/23, CBOSA). W związku z powyższą uchwałą NSA z 3 kwietnia 2023 r., wniosek o wyłączenie sędziów może zostać zbadany jedynie w zakresie w jakim nie odnosi się do okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego i jego postępowania po powołaniu Jak już wyżej wskazano okoliczność mogąca wywołać uzasadnianą wątpliwość co do bezstronności sędziego w konkretnej sprawie musi być realna, a nie potencjalna. Instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II FZ 61/08 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r., sygn. akt K 3/09, publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" 2011, seria A, nr 1, poz. 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie przedstawiła zatem, ani też nie uprawdopodobniła, że w rozumieniu art. 19 p.p.s.a. istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego NSA Patrycji Joanny Suwaj. Z powyższych względów wniosek o wyłączenie sędziego, o którym mowa w art. 19 p.p.s.a. podlegał oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 5a § 4 i § 6 p.u.s.a. oraz art. 19 w zw. z art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.