II GSK 2776/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 3207/24 w sprawie ze skargi L. M. na uchwałę Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245/1988 w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 października 2024 r., odrzucił skargę L. M. na uchwałę Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., w przedmiocie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Zwrócił również skarżącemu uiszczony od skargi wpis. Sąd I instancji wskazał, że Rada Narodowa Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą z dnia 26 maja 1988 r. nr 245/1988 zaliczyła wymienione w jej załączniku drogi na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004 powołana uchwała nr 245/1988 utraciła moc. L. M. zaskarżył obie wymienione uchwały. Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 4 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2580/24 WSA w Warszawie odrzucił skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004. Odrzucając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd I instancji stwierdził, że była ona niedopuszczalna z uwagi na fakt, iż uchwała z dnia 26 maja 1988 r. nr 245/1988 w dniu wniesienia skargi przez stronę nie obowiązywała. Utraciła ona moc na podstawie § 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. nr XXXVII/846/2004 w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych. Wobec tego, w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny i aby sąd zachował w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku wniesienia skargi po utracie mocy obowiązującej przez akt, podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). L. M., skargą kasacyjną zaskarżył w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 58 § 1 pkt 6) i § 3 p.p.s.a. oraz art. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga na Uchwałę Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., gdyż przed wniesieniem skargi utraciła ona moc obowiązującą, w konsekwencji czego odrzucenie skargi na przedmiotową uchwałę i bezpodstawne odmówienie kontroli działalności administracji publicznej poprzez orzeczenie w sprawie w/wym. skargi Pana L. M., w sytuacji, gdy sąd administracyjny ma kompetencje do kontrolowania uchwały pomimo utraty przez nią mocy obowiązującej na skutek jej uchylenia i ma kompetencje do stwierdzenia jej nieważności, gdyż utrata mocy obowiązującej przedmiotowej uchwały wywołuje tylko skutek ex nunc, zaś stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek ex tunc, co w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie; 2. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2.04.2024 r. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 172 k.c., art. 336 k.c. i art. 609 § 1 k.p.c. poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie Pana L. M. nie zostały naruszone przez zaskarżoną Uchwałę Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m. st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg miejskich oraz dróg gminnych poprzez niezgodne z prawem zaliczenie do kategorii dróg gminnych ul. W. w W., Dzielnica B., w zakresie działki nr [...] o powierzchni 0,3371ha z obrębu [...], wydzielonej na odcinku ul. S. - ul. M. z działki ewidencyjnej [...], w sytuacji, gdy w/wym. Uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie Pana L. M., gdyż, jako samoistny posiadać w/wym. nieruchomości od połowy lat 70 z mocy prawa zasiedział przedmiotową nieruchomość, jednakże ten stan prawny nie może zostać potwierdzony przez sąd cywilny wobec bezpodstawnego, niezgodnie z obowiązującym przepisem prawa zaliczenia najpierw przez Radę Narodową Miasta Stołecznego Warszawy w w/wym. uchwale, a następnie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w uchwale z dnia 16 września 2004 r. przedmiotowej działki gruntu do kategorii dróg gminnych, przy czym w odpowiedzi na skargę Rada miasta stołecznego Warszawy przyznała, iż w/wym. działka gruntu nie stanowi drogi publicznej i nie powinna zostać objęta przedmiotowymi uchwałami; 2) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż interes prawny lub uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy musi wynikać tylko z normy prawa materialnego, a nadto naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć charakter rażący, w sytuacji, gdy każdy przepis czy to materialny, czy też procesowy lub ustrojowy może być podstawą interesu prawnego lub uprawnienia jednostki, a nadto naruszenie tego interesu nie musi mieć charakteru "rażącego". Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega ona oddaleniu. Wskazania wymaga na wstępie, że zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Oznacza to, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe kryteria, jakimi obowiązany jest kierować się Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli orzeczeń sądów I instancji, stwierdzić należy, że uchylają się rozpoznaniu zarzuty pomieszczone w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, w których strona podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, przede wszystkim zaś przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak bowiem wynika z analizy merytorycznych motywów zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji nie dokonywał oceny dopuszczalność wniesionej przez stronę skargi na uchwałę Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r., nr 245/1988 w aspekcie przesłanek określonych w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkujących legitymację skargową na akty samorządów gminnych – ich uchwały lub zarządzenia. W swojej istocie rozważania Sądu I instancji ległe u podstaw odrzucenia skargi ograniczały się do oceny, czy wymieniona uchwała, jako akt który utracił moc obowiązującą, podlegał kontroli sądu administracyjnego. Odnosząc się zaś do zarzutu z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej, pomimo tego, że zawarte w nim stanowisko strony jest co do zasady słuszne, to jest on również nieskuteczny. Sąd I instancji odrzucając skargę strony stanął na stanowisku, że: "Brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny, zaś sąd zachował w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności.". Stanowisko to jest, na tle niniejszej sprawy gdzie przedmiotem zaskarżenia najogólniej rzecz ujmując był akt prawa miejscowego, nie jest prawidłowe. Wskazania wymaga, że: "Dopuszczalne jest zaskarżenie na podstawie art. 101 u.s.g. aktu prawa miejscowego już nieobowiązującego, tj. uchylonego lub zmienionego przez organ gminy przed wniesieniem skargi albo w trakcie postępowania sądowego, pod warunkiem że akt ten może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, przyjmuje się bowiem, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Uchylenie aktu będącego przedmiotem skargi nie powoduje automatycznie, że postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu, tj. wyeliminowanie aktu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc), są odmienne od skutków orzeczenia, jakie może zapaść przed sądem po przeprowadzeniu sądowej kontroli, tj. stwierdzenia jego nieważności, które wywołuje skutki wstecz, od chwili podjęcia aktu (ex tunc). Akt, co do którego zapadło orzeczenie o stwierdzeniu nieważności, należy potraktować jako taki, który nigdy nie istniał, co ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jego podstawie (w: Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym Opublikowano: WKP 2022). Wobec tego, fakt utraty mocy obowiązywania uchwały nr 245/1988, przed wniesieniem na nią skargi nie wyłączał w sposób automatyczny możliwości przeprowadzenia w stosunku do tego aktu kontroli sądowoadministracyjnej, jak uznał to Sąd I instancji. Nie mniej ta wadliwość zaskarżonego postanowienia nie czyniła błędnym samego orzeczenia o dorzuceniu wniesionej przez stronę skargi. Przyczyną, która powoduje niedopuszczalność wniesienia skargi na sporną uchwałę był reżim prawny w jakiej została ona wydana. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kopii rzeczonej uchwały nr 245/1988, podjęta ona została w dniu 26 maja 1988 r. przez Radę Narodową Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Stoł. Warszawskiego Nr 17, poz. 186 z 1988 r.). Wskazania wobec tego wymaga, że zaskarżeniu do NSA skargą powszechną podlegają wyłącznie uchwały organów gmin będących jednostkami samorządu gminnego, powołanych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały rad narodowych podjęte w trybie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze. zm.) nawet wówczas, gdy uchwały te zachowały moc obowiązującą po dniu 27 maja 1990 r. (w: Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV Opublikowano: LEX 2012). Stanowisko to wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) nie stwarza podstawy do wnoszenia do sądu administracyjnego skarg na uchwały rad narodowych, wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183), także wówczas, gdy uchwały te zachowały moc obowiązującą po dniu 27 maja 1990 r." (postanowienie NSA z dnia 30 października 1995 r., SA/Wr 2572/95, ONSA 1996, nr 2, poz. 99). Zostało ono ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych - por.: postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1879/15; postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 859/08; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1018/07; postanowienie NSA z dnia 30 października 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2572/95; postanowienie NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 230/22. W takim stanie sprawy, stwierdzić należy, że nie podlegają kognicji sadów administracyjnych uchwały rad narodowych podjęte w na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Z tej tylko przyczyny Sąd I instancji nie był władny do wszczęcia kontroli ujętej w skardze, jako kwestionowanej uchwały Rada Narodowa Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. nr 245/1988. W konsekwencji zobligowany był do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, uznając wniesioną skargę kasacyjną za nieskuteczną z opisanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do pomieszczonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07; postanowienie NSA 24 października 2013 r., II GSK 532/13 i z 14 grudnia 2018 r., I GSK 3393/18). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.