II GSK 2844/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 289/24 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2023 r., nr SKO.4170/56/2023 w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę R. Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2023 r., w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej, po wznowieniu postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z 26 października 2021 r., Starosta Rzeszowski, po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. w T., zatwierdził "Dodatek nr 1 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w otworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości B. – otwór [...], zawierający wyniki wiercenia i pompowania otworów studziennych [...] i [...]". Wnioskiem z dnia 9 lutego 2022 r., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją, podnosząc, że narusza ona prawa nabyte Spółki do realizacji ujęć wody na obszarze objętym decyzją, przyznane w 1968 r. Starosta Rzeszowski, postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 26 października 2021 r. Organ wskazał w motywach, że w dniu wydania spornej decyzji strefa ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej dla Spółki nie była ustanowiona, a samo ujęcie posiadało jedynie ustanowione strefy ochrony bezpośredniej na podstawie decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 5 stycznia 2011 r. W związku z lokalizacją wzajemną studni należących do skarżącej oraz otworów hydrogeologicznych udokumentowanych w "Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej", usytuowanych w dużo większej odległości niż wymiary stref ochrony bezpośredniej, nie obowiązywały w dniu wydania decyzji ograniczenia określone w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej: u.p.w.). Wobec tego, zdaniem organu, skarżąca Spółka nie mogło zostać uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia "Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej". Organ nie stwierdził również wystąpienia istotnych okoliczności faktycznych i nowych dowodów nieznanych wcześniej organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, objętą skargą decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając w pełni jego stanowisko. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania oraz aby zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 633, dalej: p.g.g.) wynika, że zatwierdzenie sporządzonej dokumentacji hydrogeologicznej lub dodatku do takiej dokumentacji, nie stanowi samoistnej podstawy do rozpoczęcia eksploatacji zasobów wodnych. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z 26 października 2021 r. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za prawidłowe uznał stanowisko organów, że przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie stanowią, kto jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Samo zatwierdzenie dokumentacji geologicznej, w tym dokumentacji hydrogeologicznej, nie wpływa na prawa bądź obowiązki innych podmiotów. Za również zasadne Sąd uznał stwierdzenie organów, że zatwierdzenie sporządzonej dokumentacji hydrogeologicznej lub dodatku do takiej dokumentacji, nie stanowi samoistnej podstawy do rozpoczęcia eksploatacji zasobów wodnych. Wskazał w tym zakresie, że dokumentacja hydrogeologiczna z wykonania ujęcia wody, jak i decyzja ją zatwierdzająca nie wpływa w żaden bezpośredni sposób na prawa i obowiązki Spółki związane z eksploatacją studni. Postępowanie zmierzające do poboru wód z zasobów eksploatacyjnych w danym ujęciu wody jest postępowaniem wieloetapowym, a zatwierdzenie dokumentacji hydrologicznej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia poboru wody z ujęcia. Pobór wód z odwiertów będzie możliwy dopiero po uzyskaniu pozwoleń wodnoprawnych. Dopiero w tym postępowaniu organ ponownie ustali krąg stron postępowania z uwzględnieniem ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z 26 października 2021 r. Brak było również podstaw do przyjęcia, że w sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien stanowić samoistną podstawę do uchylenia spornej decyzji. Zdaniem Sądu przyjąć należało, że brak było także podstaw do przyjęcia, iż w sprawie zachodziły okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). R. Sp. z o.o. w R., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu Instancji zarzucając mu: w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w ten sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo, iż istniały podstawy do uwzględnienia skargi, ze względu na naruszenie przez organy następujących przepisów: - art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na odmowę zmiany decyzji Starosty Rzeszowskiego pomimo, że nie istniały podstawy do jego zastosowania, bowiem skarżąca kasacyjnie jest stroną, posiada interes prawny i zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania; w ramach podstaw kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 407 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej może być tylko wnioskodawca oraz, że sporządzenie, a następnie zatwierdzenie dokumentacji hydrogeologicznej nie wykreowało żadnych praw i obowiązków dla innego podmiotu poza wnioskodawcą, pomimo, że dla skarżącej kasacyjnie na dalszym etapie postępowania nie będzie istniała możliwość zakwestionowania ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej w zakresie ilości dostępnych zasobów wód podziemnych w obszarze zasobowym wód podziemnych w którym znajduje się użytkowane przez spółkę ujęcie wód podziemnych. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2023 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia 28 czerwca 2023 r.. Wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze, poczynione w ramach kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wywody zawarte w wyroku Sądu I instancji oraz podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenie dokumentacji hydrologicznej – dodatku nr 1 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w otworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości B. – otwór [...], zawierający wyniki wiercenia i pompowania otworów studziennych [...] i [...], skarżącej kasacyjnie Spółce przysługiwał przymiot strony tego postępowania, czy też jak stwierdziły organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżąca przymiotu takiego nie posiadała. Ocenę zaskarżonego wyroku, wobec tak sprecyzowanej i kluczowej dla sprawy okoliczności, rozpocząć należy od oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Z przepisów ustawy Prawo wodne oraz ustawy Prawo geologiczne i górnicze wynikać bowiem będą przesłanki, na podstawie których możliwym będzie ustalenie powołanej okoliczności, czy skarżącej Spółce przysługiwał bądź nie przysługiwał przymiot strony w spornym postępowaniu administracyjnym. Strona podniosła w ramach omawianego zarzutu naruszenie art. 407 ustawy Prawo wodne oraz art. 93 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przepis art. 93 p.g.g. stanowi w ustępie 1, że dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, przedkłada się właściwemu organowi administracji geologicznej w 4 egzemplarzach w postaci papierowej oraz w 4 egzemplarzach w postaci elektronicznej na informatycznych nośnikach danych. W ustępie 2 określono natomiast, że dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Stosownie zaś do ustępu 4 omawianej regulacji, zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Do postępowania z dodatkiem do dokumentacji geologicznej stosuje się ust. 1-3. Dokumentacja, o której mowa w art. 93 p.g.g., to zgodnie z art. 88 tej ustawy, wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem (art. 88 ust. 1). Dokumentację geologiczną stanowi, zgodnie treścią z art. 88 ust. 2 pkt 2 p.g.g., dokumentacja hydrogeologiczna. Cele sporządzenia dokumentacji geologicznej określone zostały w art. 89 ustawy, który w ustępie 3 odsyła, w przypadku wód w nim wymienionych, do wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Te zaś określone zostały w art. 90 p.g.g. Stosownie do ustępu 1 powołanego przepisu, dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu: 1) ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych; 2) określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin, b) wtłaczaniem wód do górotworu, c) wykonywaniem odwodnień budowlanych otworami wiertniczymi, d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, e) podziemnym bezzbiornikowym magazynowaniem substancji lub podziemnym składowaniem odpadów, f) składowaniem odpadów na powierzchni, g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, h) zakończeniem lub zmianą poziomu odwadniania likwidowanych zakładów górniczych, i) podziemnym składowaniem dwutlenku węgla. Ponadto, zgodnie z ustępem 2 dokumentacja hydrogeologiczna, zależnie od celu jej sporządzenia, określa w szczególności: 1) budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru; 2) warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu; 3) informacje przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód; 4) możliwości poboru wód; 5) granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych; 6) przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja. Analiza Rozdziału 2 - Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna - omawianej ustawy, na co słusznie zawróciły uwagę organy oraz Sąd I instancji, wskazuje, że przepisy tego Rozdziału nie określają stron postępowania w przedmiocie rzeczonej dokumentacji geologicznej (dokumentacji hydrogeologicznej). Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej będzie podmiot takową dokumentację składający. W odniesieniu zaś do innych podmiotów, które potencjalnie można by zaklasyfikować jako stronę, w przypadku postępowania w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej, podstaw do stwierdzenia istnienia bądź braku przesłanek, o których mowa w art. 28 k.p.a. poszukiwać należy zatem w ustawie Prawo wodne. Jak wynika z treści art. 407 ust. 4 u.w.p., dokumentacja hydrogeologiczna, jeśli jest wymagana, stanowi obligatoryjną część wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania o wydanie takiego pozwolenia, zgodnie z art. 401 ust. 1 u.p.w., stroną postępowania jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Powołany art. 401 ust. 1 u.p.w., określa, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia, poza podmiotem ubiegającym się o takie pozwolenie, będą podmioty na które pozwolenie to będzie oddziaływać lub będą znajdować się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych. W zakres podmiotów, o których mowa w powołanej regulacji wchodzić będą również podmioty dla których ustanowiono strefy ochronne, które to strefy mogą zostać naruszone lub na które oddziaływać będzie sposób bezpośredni planowana, objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia, działalność wydobycia wód. Jak bowiem wynika z treści art. 121 u.p.w. strefę ochronną stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód (ust. 1). Strefa ochronna, zgodnie z ust. 2, obejmuje: wyłącznie teren ochrony bezpośredniej (pkt 1) albo teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej (pkt 2). Zgodnie z art. 127 ustawy, na terenie ochrony bezpośredniej zakazuje się użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 ustawy, ustanawiając strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda określa obszar terenu ochrony bezpośredniej oraz obszar terenu ochrony pośredniej (...). Istotnym z punktu widzenia powołanych regulacji, w zakresie w jakim mowa w nich o stronach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnego (pozwolenia wodnoprawnego), jest treść przepisu art. 407 ust. 1 u.p.w., który wprost stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek. Podstawą wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia jest powołany wniosek, którego złożenie inicjować będzie to postępowanie. Istotnym jest, że powołany art. 407 w ustępach 2 – 5 określa rodzaje dokumentów, jakie podmiot ubiegający się o zezwolenie ma przedłożyć wraz z wnioskiem. Chodzi zatem o dokumenty i decyzje pozyskane w innych postępowaniach lub innych trybach przewidzianych dla danego rodzaju dokumentu. Powołane regulacje wskazują, że przymiot strony nabywają podmioty wymienione w art. 401 ust. 1 u.p.w., przy czym przymiot ten może być skutecznie realizowany w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest przy tym innych regulacji, które w sposób szczegółowy lub odmienny od powołanej w art. 401 u.p.w., określałyby strony w zakresie postępowań donoszących się do dokumentów, jakie wnioskodawca zobligowany jest do przedłożenia w związku z ubieganiem się o zezwolenie wodnoprawne. Skoro brak jest zarówno w ustawie Prawo geologiczne i górnicze jak i w ustawie Prawo wodne konkretnych i szczegółowych regulacji dotyczących stron w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, to kierując się definicją strony zawartą w art. 28 k.p.a. uznać należy, że będzie nią podmiot taką dokumentację składający, co wynika z celów określonych w art. 90 p.g.g. oraz art. 407 ust. 4 u.p.w. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, wbrew stanowisku strony nie będzie miało zatem wpływu na jej prawa do eksplantacji złoża, gdyż samo przedłożenie takiej dokumentacji poprzedza postępowanie w przedmiocie zezwolenia wodnoprawnego, w toku którego Spółka będzie mogła podejmować stosowne czynności celem ochrony swoich praw do eksploatacji złoża. Ponadto samo postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej sprowadza się w swojej istocie do skontrolowania przez właściwy organ, czy przedkładana dokumentacja odpowiada wymogom prawa oraz czy nie powstała w wyniku działań z prawem niezgodnych. Nie wpływa zatem ani na prawa ani na obowiązku podmiotu innego poza podmiotem dokumentację taką składającym. Brak było tym samym podstaw do uznania skarżącej kasacyjnie za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji – dodatku - hydrogeologicznej złożonej przez P. Sp. z o.o. w T. Podsumowując, nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego albowiem zarówno organy jak i Sąd I instancji prawidłowo stwierdziły, że skarżącej Spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej, a to z uwagi na fakt, iż zatwierdzenie tejże dokumentacji nie kreowało po stronie Spółki żadnych praw oraz obowiązków jak również z tej przyczyny, że skarżąca kasacyjnie nie miała interesu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., który wynikałby z przepisu prawa lub nadanych jej uprawnień (udzielonej strefy ochrony bezpośredniej lub pośredniej). Powyższe rozważania czynią również niezasadnym zarzut naruszenia przepisów postępowania, w którym strona podnosi naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na odmowę zmiany decyzji Starosty Rzeszowskiego, pomimo że nie istniały podstawy do jego zastosowania, bowiem skarżąca kasacyjnie jest stroną, posiada interes prawny i zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania. Skoro skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w prowadzonym przez Starostą Rzeszowskim postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia dodatku nr 1 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w otworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości B. – otwór [...], zawierający wyniki wiercenia i pompowania otworów studziennych [...] i [...], to tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, aby skarżąca Spółka nie brała udziału w tymże postępowaniu, jako strona bez własnej winy. Zwrócić przy tym należy uwagę na wadę konstrukcyjną omawianego zarzutu albowiem strona wprost podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który określa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie administracyjnej, co wynika z analizy jej akt, wynika, że organ I instancji postanowieniem z dnia 8 marca 2022 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 26 października 2021 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia aby w sprawie doszło do naruszenia powołanego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż przepis ten faktycznie został w sprawie administracyjnej zastosowany, zaś ponowne badanie sprawy doprowadziło organy administracji obu instancji do wniosku, że nie było podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji (decyzja z dnia 26 października 2021 r.) z tego powodu, że skarżąca Spółka pozbawiona została prawa do udziału w tym postępowaniu, a to z uwagi na brak po jej stronie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za bezskuteczna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.