II GSK 2931/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt VI SAB/Wa 55/25 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na przewlekłość Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej oddala skargę kasacyjną.

E.S.A. w W. pismem z 19 stycznia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej, w której wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezesa UKE oraz o stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła m. in., że w dniu 25 lipca 2019 r. złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 8 lipca 2019 r. i mimo dwukrotnego przeprowadzenia przez organ postępowania konsultacyjnego (od 27 lipca 2020 r. do 26 sierpnia 2020 r. oraz od 2 sierpnia 2021 r. do 1 września 2021 r.), a także zakończenia postępowania konsolidacyjnego w dniu 10 czerwca 2022 r., Prezes UKE nie wydał decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że nie ma żadnych obiektywnych powodów do prowadzenia postępowania przez tak długi czas, zwłaszcza że w jego toku organ ogranicza się wyłącznie do analizy pisemnych stanowisk przedstawionych przez uczestników postępowania i analizy dokumentów, nie przeprowadza dowodów z przesłuchania świadków, oględzin czy opinii biegłych. Spółka podkreśliła, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało zakończone po upływie 1 roku i 3 miesiącach (mimo że w jego toku również przeprowadzono postępowanie konsultacyjne oraz konsolidacyjne). Ze względu na długość tego postępowania, a także fakt, że zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (organ postanowieniem z 27 listopada 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji), a w sprawie nie zachodzą żadne obiektywne przeszkody do jego zakończenia, przewlekłe prowadzenie postepowania przez Prezesa UKE ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (z uwagi na jej wydanie w dniu 31 stycznia 2024 r.) oraz o oddalenie skargi w pozostałej części, ewentualnie o orzeczenie, że w sprawie nie doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa i nieobciążanie Prezesa UKE kosztami postępowania. Organ podniósł m. in., że akta sprawy liczą 11 segregatorów, a w jej toku musiał rozstrzygnąć "wiele tzw. postępowań wpadkowych". W postępowaniu dwuinstancyjnym, na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (złożonych nie tylko przez skarżącą Spółkę), podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."). Organ nadmienił, że Spółka E. składała wiele pism procesowych, w tym wnioski dowodowe, które wymagały dodatkowej, szczegółowej analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 10/24, po rozpoznaniu skargi E. S.A. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej, w punkcie 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; w punkcie 2. stwierdził przewlekłość postępowania w sprawie; w punkcie 3. stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; a w punkcie 4. zasądził na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ponieważ Prezes UKE podejmował poszczególne czynności procesowe w znacznych odstępach czasu, które nie mogą zostać racjonalnie usprawiedliwione jedynie okolicznościami przytoczonymi w odpowiedzi na skargę. WSA stwierdził również, że postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd I instancji zauważył, że organ wielokrotnie informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, uzasadniając to jej skomplikowanym charakterem. Wskazał przy tym, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie bronić się przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania stopniem skomplikowania sprawy, wynikającym ze stopnia skomplikowania regulacji prawnych znajdujących zastosowanie przy jej załatwieniu. WSA podkreślił, że w stosunku do organu przysługuje domniemanie fachowości. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na podejmowanie przez organ czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego koniecznego do końcowego załatwienia sprawy. Zdaniem WSA, działania Prezesa UKE, polegające na podejmowaniu przez niego regularnych czynności zmierzających do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, miały charakter celowy, a nie pozorny, dlatego też nie były celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia, czy też lekceważeniem praw stron domagających się czynności organu. E.S.A. w W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. co do punktu 3 (w którym Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa). Spółka wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej jako: "p.p.s.a.") mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niestwierdzeniu, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, że przewlekłość postępowania miała kwalifikowany charakter, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że takie przyczyny jak prowadzenie postępowania przez blisko 4,5 roku, rozpoznawanie sprawy przez ten sam (wyspecjalizowany) organ, który wydał decyzję zaskarżoną wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy, podejmowanie czynności w postępowaniu w wielomiesięcznych odstępach czasu oraz ich niepodejmowanie w 2023 r., nie przesądzały o konieczności stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2568/24 uwzględnił skargę kasacyjną E. S.A. w W. i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej punkt 3 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Sąd II instancji stwierdził, że zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie zawiera stanowiska co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Sąd I instancji nie odniósł się w żadnym zakresie i nie ocenił, z punktu widzenia "kwalifikacji" przewlekłości, okoliczności podnoszonych przez skarżącą Spółkę, wskazujących, jej zdaniem, że Prezes UKE prowadził postępowanie w tej sprawie w sposób rażąco przewlekły. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że organ podejmował regularnie czynności zmierzające do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (nie wymieniając jednak nawet jednej takiej czynności), a także że działania organu w tej sprawie miały charakter celowy a nie pozorny. NSA dodał, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych przedwczesne jest dokonanie oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W wytycznych co do dalszego postępowania NSA zobowiązał Sąd I instancji do dokonania wnikliwej oceny postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od daty jego wniesienia do daty wydania decyzji przez organ, uwzględniając przy tym, że przewlekłość postępowania może być wynikiem zarówno opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy i podejmowania czynności pozornych, powodujących, że organ jawi się jako aktywny, gdy w istocie podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w wyroku z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 55/25 uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, niezaprzeczalna, pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy też podyktowana jawnym brakiem woli organu do załatwienia sprawy, ewidentnym niestosowaniem się do przepisów prawa lub celowym niepodejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że prowadzenie postępowania drugoinstancyjnego przez okres prawie 4,5 roku, obiektywnie wskazuje na to, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca. W ocenie Sądu, tak długiego czasu prowadzenia postępowania nie usprawiedliwia skomplikowany charakter sprawy, a także wymóg przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego (art. 15-17b ustawy Prawo telekomunikacyjne) oraz postępowania konsolidacyjnego (art. 18-20 tej ustawy). Sąd zauważył, że w związku z toczącym się postępowaniem Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne dwukrotnie, tj. od 27 lipca 2020 do 26 sierpnia 2020 r. oraz od 2 sierpnia 2021 r. - 1 września 2021 r., natomiast postępowanie konsolidacyjne zostało zakończone 10 czerwca 2022 r. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że przez cały 2023 r. organ nie prowadził postępowania w niniejszej sprawie, i dopiero po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia w dniu 5 stycznia 2024 r. Prezes UKE podjął czynności w sprawie, a mianowicie 6 dni po jego wniesieniu (w dniu 11 stycznia 2024 r.) rozpoznał wnioski uczestników postępowania o ograniczenie wglądu do materiału dowodowego sprawy (art. 207 ustawy Prawo telekomunikacyjne) i wydał sześć postanowień w tej sprawie. Sąd zauważył, że Prezes UKE nie podejmował od 2020 r. na bieżąco żadnych czynności wobec pism złożonych przez uczestników postępowania, w których wniesiono o ograniczenie wglądu do materiału dowodowego sprawy. Te czynności zostały podjęte nagle, jednego dnia (11 stycznia 2024 r.). Nie zaistniała żadna nowa okoliczność, która nagle pozwoliłaby Prezesowi UKE ocenić, czy dowody przedłożone przez wieloma laty zawierały informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Niewątpliwie jedyną nową okolicznością było złożenie ponaglenia przez E. W ocenie Sądu dla oceny, czy przewlekłość miała kwalifikowany charakter, istotne jest również to, że Prezes UKE był w stanie przeprowadzić wszystkie czynności zmierzające do zakończenia postępowania w terminie krótszym niż jeden miesiąc od wniesienia ponaglenia przez E. oraz w ciągu kilku dni od złożenia przez E. skargi na przewlekłość postępowania. Organ po wydaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. postanowień o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego sprawy, w dniu 12 stycznia 2024 r. zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych w sprawie żądań, następnie 25 stycznia 2024 r. wydał postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodów, a 31 stycznia 2024 r. decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu, tak liczne czynności podjęte przez Prezesa UKE w styczniu 2024 r. w stosunku do podejmowanych działań w okresie od sierpnia 2019 r. do grudnia 2022 r., a przede wszystkim wobec braku podejmowania przez ten organ działań w 2023 r. w oczywisty sposób wskazuje również na rażącą przewlekłość organu w niniejszej sprawie. Według WSA w Warszawie, nie sposób nie zauważyć, że przez cały 2023 r., poza postanowieniami o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, pismem 21 sierpnia 2023 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych w sprawie żądań. W 2023 r. nie miały miejsce żadne szczególne zdarzenia mające wpływ na postępowanie. Ponadto po tym jak Prezes UKE pismem z 7 grudnia 2022 r. poinformował strony, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. mogą zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz w dniu 19 grudnia 2022 r. wpłynęło do Urzędu Komunikacji Elektronicznej pismo E. S.A. z 15 grudnia 2022 r. zawierające stanowisko w sprawie w zakresie waloryzacji opłat zawartych w ofercie ramowej, Prezes UKE nie podjął już żadnych czynności. Skarga w ocenie Sądu trafnie wskazuje, że możliwe było zakończenie postępowania w okresie 25 dni (od wpłynięcia ponaglenia w dniu 5 stycznia 2024 r. do wydania decyzji w dniu 31 stycznia 2024 r.). Mimo tego, przez cały 2023 r. nie zostały podjęte przez organ żadne czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Działania organu w postępowaniu ograniczały się wyłącznie do analizy pisemnych stanowisk przedstawionych przez uczestników postępowania i oceny dokumentów. Organ nie przeprowadzał skomplikowanych i czasochłonnych dowodów (organ nie przeprowadzał dowodów z przesłuchania świadków, oględzin, opinii biegłych). W ocenie Sądu, organ naruszając przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych, pozbawił E. prawa do żądania w rozsądnym terminie kontroli decyzji Prezesa UKE przez sąd administracyjny, przy jednoczesnym istnieniu obowiązku jej wykonywania przez skarżącą (rozstrzygnięcie to podlegało wykonaniu ze względu na nadanie mu na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy postanowieniem z 27 listopada 2020 r. Prezes UKE odmówił wstrzymania wykonania natychmiastowej wykonalności decyzji). Sąd zgodził się również ze skarżącą, że rażąco przewlekłe postępowanie organu miało istotne znaczenie sprawy dla jej działalności gospodarczej, z uwagi na obowiązek regulacyjny polegający na stosowaniu oferty ramowej. Oferta ramowa pośrednio kształtuje treść stosunków zobowiązaniowych (umów o dostępie telekomunikacyjnym), gdyż przedsiębiorca obowiązany stosować ofertę ramową nie może zawierać umów o dostępie telekomunikacyjnym na warunkach mniej korzystnych dla innych przedsiębiorców, niż określone w ofercie ramowej. Wskutek wydania decyzji zatwierdzającej ofertę ramową w bardzo istotnym zakresie została ograniczona wolność prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, w szczególności wpływania na warunki współpracy ze swoimi kontrahentami, gdyż musi zawierać umowy zgodnie ze wzorem określonym w ofercie ramowej. Dotyczy to również wysokości pobieranych opłat pobieranych. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożył skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej Spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, a także poprzez zaniechanie zwięzłego i przede wszystkim rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania, w tym w szczególności argumentacji Prezesa UKE zawartej w odpowiedzi na skargę i piśmie z 12 sierpnia 2025 r., niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez niewskazanie przepisów prawa procesowego na podstawie których Sąd orzekał, a także jego sporządzenie w sposób niepoddający się kontroli kasacyjnej, 2. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy, poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z 6 marca 2025 r. r. sygn. II GSK 2568/24 oraz uznanie, że wykładnia ta odnosi się do innych kwestii niż właściwe sporządzenie uzasadnienia. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że gdyby sąd zastosował się rzetelnie do wykładni NSA zawartej w powyższym wyroku, mógłby wydać rozstrzygnięcie o odmiennej treści tj. oddalające skargę, 3. art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zw. 133 § 1 p.p.s.a. i zw. z art. 43 ust. 1, 3, 5 i 6 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjnie poprzez stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że gdyby Sąd nie naruszył przywołanych w tym punkcie skargi kasacyjnej przepisów postępowania, mógłby wydać rozstrzygnięcie o odmiennej treści tj. oddalające skargę, 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnie z aktami sprawy i pominięcie przy ocenie, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo przyczyn niezależnych od organu. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że gdyby Sąd nie naruszył przywołanych w tym punkcie skargi kasacyjnej przepisów postępowania, mógłby wydać rozstrzygnięcie o odmiennej treści tj. oddalające skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności sformułowanych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia takiego zarzutu niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogłoby być inne. Nie wystarczy zawarcie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (zob. np. wyroki NSA z: 21 sierpnia 2025 r., I GSK 912/22, LEX nr 3907577, 5 listopada 2025 r., I GSK 1095/25, LEX nr 3996333, 13 listopada 2025 r., III FSK 1113/24, LEX nr 3982261 ). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji oceniany w zakresie wyznaczonym zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), należy uznać za prawidłowy. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2025 r. sygn. akt II GSK 2568/24 wyroku WSA w Warszawie z 24 maja 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 10/24. W wyroku tym sąd kasacyjny stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia sporządzone zostało w sposób lakoniczny i nie odpowiada wymaganiom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie zawiera stanowiska Sądu co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności mających świadczyć w jej ocenie o tym, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób rażąco przewlekły. W tych okolicznościach przedwczesne była ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim w ocenie NSA nie jest uzasadniony pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nie odpowiadający wymaganiom, o których mowa w tym przepisie. Należy przypomnieć, że organ wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie przedstawił rzetelnie stanu sprawy (nie wymienił czynności jakie podejmował organ w toku postępowania oraz nie ocenił, czy miały one charakter celowy czy pozorny), nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez Spółkę w skardze do Sądu oraz argumentacji Prezesa UKE zawartej w odpowiedzi na skargę i piśmie z 12 sierpnia 2025 r., wskazującej m in. na przyczynienie się Spółki do przedłużenia postępowania administracyjnego, niedostateczne wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną (por. np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 138/25, z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2631/21, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 774/22). Taka sytuacja, zdaniem NSA, nie występuje w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia, dokonano też jego oceny. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd zawarł rozważania dotyczące wykładni przepisów prawa, wskazując jak należy rozumieć pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). To, że Prezes UKE nie zgadza się z dokonaną przez ten Sąd oceną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wskazując, że w sprawie pominięto okoliczności świadczące o "przyczynieniu się" skarżącej do tego, że postępowanie w sprawie trwało tak znaczny okres czasu. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego argumentów podniesionych w pismach procesowych. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). W związku z tym okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przytoczył stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, a zwłaszcza w procesowym z 12 sierpnia 2025 r., nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Spółki zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Całkowicie niezrozumiały, a przez to nieuzasadniony, jest zarzut naruszenia art. 190 w zw. z art. 170 i 171 oraz w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy, poprzez rozpoznanie sprawy "niezgodnie z wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z 6 marca 2025 r. sygn. II GSK 2568/24 oraz uznanie, że wykładnia ta odnosi się do innych kwestii niż właściwe sporządzenie uzasadnienia". W uzasadnieniu tego zarzutu organ nie wyjaśnił, na czym polegała "niezgodność z wykładnią prawa" dokonaną przez NSA w wyroku z 6 marca 2025 r. nie wyjaśnił również dlaczego w jego ocenie Sąd niezasadnie uznał, że "wykładnia ta odnosi się do innych kwestii niż właściwe sporządzenie uzasadnienia". Można dodać na marginesie, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy jego obowiązkiem była ocena charakteru przewlekłości organu w postępowaniu zainicjowanym m. in. wnioskiem skarżącej Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 8 lipca 2019 r. oraz należyte (zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a.) uzasadnienie tej oceny. W związku z pozostałymi zarzutami należy stwierdzić, że sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku "bezkrytycznie powielił argumentację skarżącego bez jakichkolwiek istotnych ustaleń" i nie dokonał samodzielnej oceny okoliczności sprawy, w zakresie w jakim nie był związany wyrokiem NSA wydanym w niniejszej sprawie. WSA pominął, że przyczyny opieszałości organu w prowadzeniu postępowania były obiektywne i od niego niezależne, a do przedłużenia postępowania przyczyniła się sama skarżąca składając liczne pisma procesowe już po zakończeniu postępowania konsolidacyjnego, w czerwcu 2022 r. Organ podniósł m. in. że Spółka w udzielonej w piśmie z 23 czerwca 2022 r. odpowiedzi na zawiadomienie z 14 czerwca 2022 r. o zakończeniu postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) wniosła o przedłużenie wyznaczonego terminu do 30 dni (wniosek ten został uwzględniony przez organ), a w odpowiedzi na zawiadomienie z 7 grudnia 2022 r. o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, w piśmie z 15 grudnia 2022 r. zarzuciła, że wyznaczony w tym piśmie (3-dniowy) termin do końcowego wypowiedzenia się w sprawie, "narusza podstawowe zasady określone w kodeksie postępowania administracyjnego". Organ podkreślił, ze w latach 2020-2023 podejmował czynności, których celem było rzetelne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym organizował spotkania robocze z udziałem przedstawicieli Spółki, jego czynności nie były pozorne. Odnosząc się do tak postawionego i uzasadnionego zarzutu należy przypomnieć, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nieznajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne lub nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zakwalifikowanie przewlekłości, jako przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu Sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych i zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że przewlekłość postępowania Prezesa UKE była niewątpliwa i miała charakter rażący. Jak słusznie zauważył WSA, od drugiej połowy 2022 r. do stycznia 2024 r. nie były podejmowane przez organ jakiekolwiek czynności procesowe zmierzające do załatwienia sprawy. Przede wszystkim nie "uwalnia" organu od zarzutu rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania okoliczność, że skarżąca występowała do Prezesa UKE o wyznaczenie dłuższego terminu zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska w sprawie. Taki wniosek skarżąca złożyła w czerwcu 2022 r. i w grudniu 2022 r. (kiedy zakwestionowała wyznaczony jej 3 dniowy termin do zajęcia stanowiska w sprawie). Co istotne, i na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w 2023 r. nie istniały żadne przeszkody do zakończenia postępowania, mimo to organ w dniu 21 sierpnia 2023 r. po raz kolejny poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami spawy przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Udzielenie przez skarżącą odpowiedzi i zajęcie stanowiska w sprawie (pismo z 14 września 2023 r. - data wpływu do organu 19 września 2023 r.) stanowiło dla organu kolejną "przeszkodę" w załatwieniu sprawy, która "ustała" po wniesieniu przez Spółkę (w dniu 4 stycznia 2024 r.) ponaglenia. Wówczas organ niezwłocznie (w dniu 11 stycznia 2024 r.) wydał postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (w dniu 12 stycznia 2024 r.) i w dniu 31 stycznia 2024 r. (po otrzymaniu skargi Spółki na przewlekłość) wydał decyzję kończącą postępowanie w niniejszej sprawie. W ocenie NSA od zarzutu rażącej przewlekłości nie "uwalniają" organu rzekome "spotkania robocze" organizowane w latach 2000-2023 zarówno ze skarżącą jak i z innymi organami administracji, które jak przyznaje Prezes UKE, "nie zostały formalnie udokumentowane", jak i składane przez Spółkę liczne pisma procesowe. Z tych powodów NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. Świadczy o tym już sam okres trwania postępowania i brak jakichkolwiek działań organu w tak znacznym, wyżej wskazanym okresie, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku . Zdaniem NSA, sytuacja w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, nie naruszył art. 133 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji gdyby organ wykazał, że Sąd pominął istotną część akt sprawy i to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd pominął przy ocenie charakteru przewlekłości dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i stwierdził, że to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazał jednak, że w sytuacji, gdyby do niego doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. W orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA z 5 listopada 2025 r., I GSK 1095/25, LEX nr 3996333 i z 13 listopada 2025 r., III FSK 1113/24, LEX nr 3982261) przyjmuje się, że wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogłoby być inne. Nie wystarczy zawarcie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób, a także uzasadnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W związku z tym powyższy zarzut jest nieusprawiedliwiony. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.