II GSK 514/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 513/22 w sprawie ze skargi Z. (...) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 4 stycznia 2022 r. nr POD.503.248.2021.AKW.1 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. (...) na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 513/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi Z (...) (dalej: "skarżący", "Związek" lub "ZAPPA") na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF" lub "organ odwoławczy") z 4 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz Z (...)zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 11 maja 2018 r. skarżący zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi (dalej: "organ pierwszej instancji") o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia 90 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przez spółki należące do grupy kapitałowej D. S.A. w W.oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skarżący wniosek oparł na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") i uzasadnił celami statutowymi oraz interesem społecznym. W ocenie skarżącego celem wszczęcia wnioskowanego postępowania była realizacja ustanowionych ustawą Prawo farmaceutyczne przepisów regulujących rynek usług farmaceutycznych, w szczególności koncentrację aptek ogólnodostępnych. Według skarżącego wniosek stanowi działanie na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych rozumianego jako dekoncentracja struktury własnościowej aptek. Na skutek wniosku skarżącego postanowieniem z 8 października 2019 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Łodzi odmówił wszczęcia postępowań administracyjnych w przedmiocie cofnięcia 81 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych w województwie łódzkim przez przedsiębiorców powiązanych kapitałowo lub osobowo z D. S.A. w W.. W związku z zażaleniem skarżącego Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z 8 października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Łodzi postanowieniem z 6 sierpnia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwoleń. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione musi być celami statutowymi organizacji pracodawców oraz przemawiać ma za tym interes społeczny. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Natomiast zdaniem organu pierwszej instancji cele organizacji określone w statucie skarżącego nie mają związku z przedmiotem postępowania - cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Skarżący powinien bowiem wykazać, związek miedzy jego celami statutowymi i zakresem jego działania a przedmiotem postepowania administracyjnego tzn. sprawa indywidualna innych osób, którym miałyby być cofnięte zezwolenia. W ocenie organu skarżący takiego związku nie wykazał. Ponadto skarżący w żaden sposób także nie wykazał, że za wszczęciem postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych przemawia interes społeczny. Nie wyjaśnił też w jaki sposób w wyniku cofnięcia zezwoleń zwiększy się dostępność do aptek, zwiększy się konkurencyjność, zwiększy się dostępności leków w aptekach oraz zmniejszą się ich ceny. Na skutek zażalenia skarżącego Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z 4 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Łodzi z 6 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego w przedmiocie cofnięcia zezwoleń jest uzasadniony jego celami statutowymi. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie wykazał wystarczająco zaistnienia przesłanki "interesu publicznego". Skarżący bowiem nie wskazał w sposób jednoznaczny i konkretny co jest interesem społecznym uzasadniającym udział skarżącego w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym objętym przedmiotowym wnioskiem. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie organu odwoławczego złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już w tego rodzaju sprawach praktyki polegającej na dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu, co jest sprzeczne z art. 8 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z urzędu, posiada wiedzę, że organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wniosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał skarżącego do udziału w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od utartej praktyki zgodnie z którą argumenty skarżącego wcześniej stanowiły podstawę dopuszczenia do udziały w sprawie. Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący wykazał zaistnienie interesu społecznego w dopuszczaniu do udziału w postępowaniu. Zdaniem WSA, skarżący nie reprezentował wyłącznie swoich partykularnych interesów, ale interes społeczny. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący zapewnił szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów orzekających w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastąpił je w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami. WSA uznał, że dopuszczenie Związku do postępowania przyczyni się do zapewnienia szerszej kontroli administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że owszem postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony, ale każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W ocenie WSA, jak najszersza dostępność podmiotów do udziału w tego rodzaju postępowaniach, przyczyni się do rozważenia zarówno przez organy, jak i następnie sądy, wszystkich stanowisk, często ze sobą sprzecznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że organy przyjęły zbyt zawężającą wykładnię pojęcia "interesu społecznego" uznając, że za interesem społecznym winny przemawiać jedynie argumenty świadczące o nieprawidłowym prowadzeniu apteki, które zagrażałby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w aptekach. Zdaniem WSA, w interesie społecznym leży również przestrzeganie prawa przez wszystkich przedsiębiorców. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zarówno naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie było potrzeby rozważenia pozostałych zarzutów skargi, ponieważ uwzględnienie wskazanych powyżej dwóch zarzutów prowadziło do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wskazanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej", podczas, gdy są to dwie odrębne przesłanki, które powinny zostać rozważone oddzielnie, uwzględniając okoliczności danej sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy ziściła się przesłanka interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego i dopuszczeniu organizacji społecznej (ZAPPA) do udziału w tym postępowaniu, podczas gdy względy interesu społecznego nie przemawiają za zainicjowaniem postępowania administracyjnego w zakresie objętym wnioskiem skarżącego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA, że organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na uprzednie dopuszczanie skarżącego przez organ do udziału w innych postępowaniach w sprawach o cofnięcie zezwolenia, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione przyczyny odstąpienia od ww. praktyki, wykazane szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw rozstrzygnięcia WSA i ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" we wszczęciu i prowadzeniu postępowania, niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności podniesionych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, przy jednoczesnym ogólnym powołaniu się na nieostre pojęcie "kontroli społecznej nad postępowaniem" oraz brak rozważenia czy względy interesu społecznego przemawiają za zainicjowaniem postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że brak uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a w konsekwencji wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Wobec powyższego wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że zachodzą przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z 4 stycznia 2022 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Z (...), wnoszą o oddalenie skargi kasacyjnej organu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Na wstępie zauważyć należy, że kwestia stanowiąca przedmiot sporu w niniejszej sprawie jest zbliżona do problemu rozpatrywanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 2206/23 oraz II GSK 1661/23. Poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne również na kanwie sprawy niniejszej. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy możliwości żądania wszczęcia postępowania oraz udziału skarżącego jako organizacji społecznej w postępowaniach dotyczących cofnięcia zezwoleń na prowadzenia apteki ogólnodostępnej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty dotyczące legitymacji procesowej organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego podmiotu trzeciego. Przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. przewidują dwa sposoby dostępu do postępowania dla organizacji społecznej poprzez przysługiwanie prawa do żądania wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Uwzględnienie pierwszego wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, a organizacja uzyskuje legitymację na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 649/21; z 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 531/21; z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 74/21). Z kolei uprawnienie żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu istnieje wyłącznie wówczas, gdy postępowanie takie się toczy. Nie jest możliwe zgłoszenie wniosku przed jego wszczęciem lub po jego zakończeniu. Instytucja ta - jak wskazuje się w doktrynie: "nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy". (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31). "W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne się nie toczy, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a." (również M. Romańska [w:] Kodeks ...). Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem pierwszej lub drugiej instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1579/19). Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wyłaniają się zatem trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Mianowicie: 1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków wnioskodawcy - organizacji społecznej, lecz innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, 2. udział organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi, 3. za udziałem przemawia interes społeczny. Rozpoznając złożony wniosek, organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego zbadania czy spełnione zostały ustawowe przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej, a następnie ich zadaniem jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska. Przeprowadzana w tym zakresie kontrola zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne opiera się na badaniu czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz prawidłowo je ocenił, a nadto czy została należycie uzasadniona odmowa dopuszczenia do udziału bądź odmowa wszczęcia postępowania, a zatem czy była ona uzasadniona w kontekście interesu społecznego i celów statutowych organizacji. Jeśli chodzi o spełnienie celów statutowych, to jak trafnie zauważa się w doktrynie: "z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 31). Organy inspekcji farmaceutycznej są zatem zobowiązane do ustalenia - z urzędu - czy zawarte w statucie organizacji cele uzasadniają jej udział w postępowaniu. Jak zauważa się w orzecznictwie: "muszą być (one) jak najszczegółowiej określone, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony" (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06). "Warunkiem dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu jest to (...) by dążenia, zamierzenia organizacji pokrywały się z okolicznościami wskazanymi w hipotezie znajdujących zastosowanie w danej sprawie norm prawnych" (za: Z. Kmieciak, J. Wegner [w:] M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 31). Z perspektywy organizacji, samo przedstawienie swoich celów statutowych nie jest wystarczające. Powinna ona "uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów." (za: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31). Przechodząc z kolei do kwestii interesu społecznego, należy mieć na uwadze, że pojęcie to stanowi klauzulę generalną i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, którą ustawodawca - co potwierdza orzecznictwo (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09) - pozostawił organowi administracji publicznej. Pojęcie interesu społecznego utożsamiane jest niekiedy z interesem publicznym, lecz właściwsze jest odczytywanie go jako potrzeba ochrony wartości wspólnych w danym społeczeństwie. Przykładem takiego interesu społecznego jest bez wątpienia ochrona wszelkich wartości konstytucyjnie gwarantowanych, w tym oczywiście ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Należy też podzielić wyrażony przez WSA w Warszawie pogląd, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, ale i ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10). W orzecznictwie zgodnie podnosi się również, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 588/14; z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 501/13; z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11; z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). Każdorazowo zatem organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu. Powołując się na interes społeczny, organizacja nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, a winna podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wniosek. Rozpoznawany przez ten pryzmat wniosek każdorazowo poddawany jest indywidualnej ocenie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. I to właśnie obowiązkiem organu jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21). Potencjalny udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, jeśli wykaże ona spełnienie wszystkich trzech ustawowych przesłanek jest nie do przecenienia, pozwala bowiem na szerokie reprezentowanie interesów różnych grup społecznych. Jednakże przyznane im na mocy przepisów k.p.a. uprawnienie, nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Jak trafnie zauważa NSA: "nie może ono służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron, bądź ewidentnie nastawionych za lub przeciw stronie danego postępowania" (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 768/20). Podzielić należy też wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż ewentualne "obalenie twierdzenia organizacji o urzeczywistnieniu deklarowanego w statucie interesu społecznego wymaga poczynienia przez organ jednoznacznych ustaleń (zob. cytowany wyrok NSA sygn. akt II OSK 139/09). Dlatego też ciężar wykazania okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania organizacji rozkłada się w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem pomiędzy występującą z roszczeniem procesowym a organem. Do organizacji należy sformułowanie twierdzenia o występowaniu interesu społecznego i poparcie go konieczną argumentacją, znajdującą uzasadnienie w okolicznościach sprawy i przedmiocie postępowania. Organ zaś w sposób wyczerpujący winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru organizacji społecznej. Należy podkreślić, że w kontrolowanym przez WSA postępowaniu nie było kwestionowane, że organizacja spełniała "warunki statutowe" przewidziane w art. 31 §1 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, sąd pierwszej instancji błędnie jednak utożsamił pojęcie interesu społecznego z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej" i "koniecznością kontroli społecznej nad postępowaniem". WSA nie dokonywał ogólnej, abstrakcyjnej wykładni interesu społecznego dla żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia oraz udziału w tym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się próby zaspokojenia partykularnych interesów skarżącego zwracając uwagę, że przeciwnie skarżący reprezentuje interes społeczny - zapewnienia szerszej kontroli zarówno nad działaniami organów procedujących w sprawach antykoncentracyjnych, jak również motywuje do badania zaistnienia określonych stosunków pomiędzy podmiotami funkcjonującymi na reglamentowanym rynku farmaceutycznym. Sąd pierwszej instancji przyjął, że udział skarżącego w postępowaniu w pewien sposób "zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ słusznie zakwestionował takie rozumienie interesu społecznego w rozpoznawanej sprawie. Dla oceny tego interesu nie może pozostać pominięte, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, że żądanie skarżącego dotyczyło - nie tyle udziału w postępowaniu już się toczącym, a wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na działanie apteki ogólnodostępnej. Ten przedmiot wniosku musiał zostać uwzględniony przy ocenie interesu społecznego organizacji społecznej z punktu widzenia spełnienia warunku z art. 31 § 1 k.p.a. in fine. Trafnie stwierdzono, że w interesie społecznym leży pewność uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorców działających na rynku aptecznym. Jakkolwiek w istocie, w interesie społecznym jest funkcjonowanie rynku aptecznego w sposób zgodny z prawem, to już jego destabilizowanie poprzez wszczynanie postępowań w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, opartych na ogólnych twierdzeniach o naruszeniu przepisów antykoncentracyjnych nie zasługuje na aprobatę. Podważanie w ten sposób pozycji rynkowej objętych wnioskiem apteki i utrudnianie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej poprzez wprowadzanie niepewności, może prowadzić do destabilizacji części rynku aptekarskiego, w konsekwencji pogorszyć zabezpieczenie zdrowia ludności. Sąd pierwszej instancji pominął przy stosowaniu art. 31 § 1 k.p.a., że interes społeczny jest pojęciem szerokim i zmiennym, który powinien być wykładany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a w postępowaniach dotyczących udzielonych zezwoleń na prowadzenie apteki, składową tego interesu jest także nieuzasadnione podważanie pozycji rynkowej innych uczestników rynku. Trafnie również skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuścił się on odstąpienia od praktyki rozstrzygania spraw w analogicznych stanach faktycznych i prawnych "bez uzasadnionej przyczyny". Za zmianą utrwalonej praktyki przemawiała potrzeba uwzględnienia aktualnego, wspomnianego wyżej orzecznictwa NSA i wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem odmowa wszczynania postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, opartych wyłącznie na ogólnych twierdzeniach i domniemaniach naruszenia przepisów antykoncentracyjnych i przede wszystkim w świetle wskazywanej linii orzeczniczej, nie stanowi o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a. przez organy inspekcji farmaceutycznej. Nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Zgodnie z nią uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Sąd wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji, dlaczego uchylił kontrolowane postanowienie GIF i poprzedzające je postanowienie. Sam fakt, że Sąd nie zdefiniował wystarczająco - w ocenie organu - pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu Związku do udziału w postępowaniu, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że mimo chybionego jednego zarzutu kasacyjnego, dotychczasowe rozważania i omówione w nich podstawy kasacyjne uzasadniały uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze fakt, iż istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Zasądzona kwota 580 zł stanowi zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w kwocie 480 zł, a także zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł.