II GSK 784/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2850/23 w sprawie ze skargi R. DAC w D., Irlandia na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr LOB.501.395.2022.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od R. DAC w D., Irlandia na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2.970 (dwa tysiące dziewięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Decyzją z 9 grudnia 2020 r. nr LOB.0260.196.2020.ULC.2 Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 1378) nałożył na R. DAC (dalej jako skarżąca, spółka), karę pieniężną w wysokości 18.000 zł. Kara została nałożona w związku z przekazaniem przez przedsiębiorcę lotniczego nieprawdziwej informacji API za lot z dnia 9 grudnia 2017 r. nr FR 2617 z E. do K., dotyczącą danych dokumentów pasażerów. Wada polegała na tym, że przewoźnik przekazał informację niepełną, polegającą na podaniu numeru dokumentu bez wymaganej serii dokumentu jednej z pasażerek oraz nieprawdziwą, polegającą na podaniu innego numeru dokumentu pasażera niż rzeczywisty. II. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ULC decyzją z 20 grudnia 2022 r. nr LOB.501.395.2022.ULC.2 utrzymał w mocy decyzję własną z 9 grudnia 2020 r. Decyzja została doręczona w dniu 5 stycznia 2023 r. III. Wyrokiem z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2850/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa ULC z 9 grudnia 2020 r., umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania. Wskazał, że zarówno Prawo lotnicze, jak i Ordynacja podatkowa nie uregulowały terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, należy zatem stosować w tym zakresie materialne przepisy k.p.a. odnoszące się do przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast wskazywany przez stronę art. 165b Ordynacji podatkowej, nie znajduje zastosowania w sprawie. Przewidziany w art. 165b § 1 O.p. wymóg wszczęcia postępowania przed upływem terminu 6 miesięcy od zakończenia kontroli ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli i - co oczywiste - w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. To bowiem od daty jej zakończenia biegnie termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wszczęcie zaś tego postępowania następuje w dniu doręczenia stronie tego postanowienia (zob. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej). Ponadto, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było zdaniem WSA postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej w Krakowie-Balicach, który nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego, a jedynie jest "organem-informatorem" dla Prezesa ULC. Postępowanie niniejsze nie toczyło się zatem na wniosek strony, ale z urzędu. Komendant Placówki Straży Granicznej nie jest stroną postępowania i nie ma podstaw aby adresować do niego decyzję, tak jak to uczynił Prezes ULC. W ocenie WSA w sprawie powinien zostać zastosowany art. 189g § 1 k.p.a., który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że naruszenie prawa w postaci przekazania nieprawdziwych informacji, o których mowa w art. 202a Prawa lotniczego miało miejsce w dacie, w której odbył się lot o numerze FR 2617 z E. do K. wykonywany przez skarżącą tj. 9 grudnia 2017 r., natomiast ostateczna decyzja Prezesa ULC w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na stronę, została wydana w dniu 20 grudnia 2022 r., doręczona natomiast skarżącemu 5 stycznia 2023 r. a więc już po okresie 5 letnim przewidzianym w art. 189g § 1 k.p.a. Wobec powyższego organy obydwu instancji nakładając na spółkę karę określoną w art. 209u Prawa lotniczego, nie miały uprawnień do jej nałożenia, gdyż możliwość nałożenia kary wygasła wskutek przedawnienia karalności. Nieuwzględnienie tego faktu przez organy orzekające spowodowało, że wydane decyzje winny być usunięte z obiegu prawnego, gdyż naruszają powołany art. 189g § 1 k.p.a. Naruszenie to także uprawnia WSA do umorzenia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. Organy nie uwzględniając przepisów dotyczących przedawnienia naruszyły przepis art. 189g § 1 k.p.a. IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes ULC zaskarżając go w całości i zarzucając: a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tzn.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), dalej jako "PUSA", w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 w zw. z art. 189g § 1 w zw. z art. 189a § 1 i art. 189b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 poz. 775 z późn.zm.), (dalej jako "KPA"), art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 202a ust. 1 i 4 oraz z art. 209w ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110), (dalej jako "Prawo lotnicze") poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy wobec uznania, że wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło w warunkach przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji API za lot nr [...] z E. w dniu 9 grudnia 2017 r., które domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji braku odniesienia się do przepisów ustawy - Prawo lotnicze oraz zebranego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia przez WSA kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu i poprzedzającej je decyzji I instancji oraz do umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy WSA winien był wyczerpująco wyjaśnić sprawę i w granicach danej sprawy administracyjnej, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonać należytej oceny prawnej kontrolowanej decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, co powinno doprowadzić WSA do uznania kontrolowanej decyzji za prawidłową i oddalenia skargi, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 w zw. z art. 189a § 1 i art. 189b k.p.a. w zw. z art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 z późń. zm.), (dalej jako "ustawa COVID-19"), art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 202a ust. 1 i 4 i z art. 209w ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uchyleniu kontrolowanej decyzji i decyzji poprzedzającej wskutek błędnego przyjęcia, że w sprawie rozstrzyganej kontrolowaną decyzją upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego, a tym samym nastąpiło przedawnienie nałożenia kary pieniężnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło WSA do przekonania, że możliwość nałożenia kary wygasła oraz do uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu i decyzji je poprzedzającej oraz umorzenia wszczętego z urzędu postępowania z powodu przedawnienia karalności, podczas gdy prawidłowe wyjaśnienie sprawy i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego powinno prowadzić WSA do przyjęcia, że uwzględniając zawieszenie biegu terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na mocy art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, w dacie wydania kontrolowanej decyzji przedawnienie ukarania strony nie nastąpiło, oraz że nie zachodziła przeszkoda do zakończenia postępowania decyzją nakładającą na stronę karę pieniężną, b) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tzn.: art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, w zw. z art. 189a § 1 i art. 189b k.p.a., w zw. z art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 art. 202a ust. 1 i 4 ustawy - Prawo lotnicze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przepisu art.15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, który powinien zostać zastosowany przy obliczaniu terminu przedawnienia ukarania strony administracyjną karą pieniężną, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania o wystąpieniu przedawnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu prowadzi do uznania, że uwzględnienie okresu zawieszenia biegu przedawnienia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 uzasadnia uznanie kontrolowanej decyzji za wydaną prawidłowo przed upływem okresu przedawnienia, a w świetle zastosowania tego przepisu Prezes Urzędu prawidłowo nałożył na stronę administracyjną karę pieniężną. Strona skarżąca kasacyjnie wniosła uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi spółki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W obu przypadkach strona wniosła o orzeczenie kosztach postępowania. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Pismem z 2 stycznia 2025 r. skarżąca kasacyjnie spółka wniosła: 1. w związku z treścią art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE): "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.U.UE. L z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z póżn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy, w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a ustawy Prawo Lotnicze, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?" 2. w związku z treścią art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski (dalej jako: Konstytucja RP), o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568) (dalej jako; ustawa covidowa) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności w zakresie w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia na czas nieokreślony, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości modyfikacji tego okresu rozporządzeniem, tj. aktem normatywnym niższego rzędu niż ustawa." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna organu jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej. VII. Zarzuty skargi kasacyjnej rozpatrywane łącznie z uwagi na podniesiony w nich problem przedawnienia, uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania z uwagi na brak pełnego odniesienia się do kwestii przedawnienia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ocena tej kwestii jest niepełna, a przez to przedwczesna. Sąd pierwszej instancji przyjął, że u podstaw wydanego rozstrzygnięcia leży fakt przekroczenia przez organ terminu przedawnienia w rozumieniu art. 189g § 1 k.p.a. Skoro bowiem czyn spółki (sporny lot), został wykonany 9 grudnia 2017 r., natomiast ostateczna decyzja Prezesa ULC nakładająca karę za przekazanie nieprawdziwej informacji API została wydana 20 grudnia 2022 r., a doręczona 5 stycznia 2023 r., to przekroczono pięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 189g § 1 k.p.a. Jakkolwiek co do samej zasady rządzącej kwestią przedawnienia twierdzenie to jest prawidłowe, to jednak nie uwzględnia indywidualnych okoliczności sprawy oraz przepisu rekonstruowanego z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19, co słusznie podnosi organ w skardze kasacyjnej. Zgodnie z jego treścią, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W rozważaniach Sądu pierwszej instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do normy prawnej wynikającej z tego przepisu, w szczególności, czy powinna ona znaleźć zastosowanie w sprawie, czy też nie odnosi się do przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. i nie powinno się jej brać pod uwagę przy orzekaniu. Brak jest oceny tego przepisu z perspektywy jego ewentualnego wpływu na wynik niniejszej sprawy i ocenę zaistnienia przedawnienia możliwości ukarania. W konsekwencji zaskarżony wyrok należało uchylić z tego powodu, że nie rozważając - nawet potencjalnie - wpływu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19, Sąd pierwszej instancji równocześnie przesądził o wystąpieniu przedawnienia, co jest w okolicznościach sprawy twierdzeniem przedwczesnym. Dopóki bowiem nie zostanie przedstawiona ocena stosowania wskazanego przepisu, dopóty nie można przyjąć, że do przedawnienia z całą pewnością doszło. Jednocześnie wskazać należy, że oceny zastosowania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 nie może w niniejszej sprawie dokonać Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem po raz pierwszy rozstrzygałby tę kwestię w postępowaniu kasacyjnym. Analogiczny wniosek należy na marginesie głównych rozważań sformułować w odniesieniu do kwestii stosowania innych instytucji Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Odnosząc się końcowo do wniosku spółki o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jak również pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP, należy stwierdzić, że nie jest to na tym etapie sprawy ani konieczne, ani dopuszczalne. Co do pytania prejudycjalnego należy wyjaśnić, że dopóki WSA nie oceni w sposób pełny kwestii przedawnienia, nie można mówić o zaistnieniu potrzeby wystąpienia do TSUE o rozstrzygnięcie zagadnienia, na które zwraca uwagę strona skarżąca. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do żądania wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego RP o zbadanie zgodności z Ustawą Zasadniczą art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Również i w tym przypadku, dopóki WSA nie wypowie się w kwestii możliwości stosowania tego przepisu w sprawie, nie można mówić o istnieniu potrzeby kierowania pytania prawnego.