II GSK 795/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2282/19 w sprawie ze skargi A. S.A. w O. na decyzję Rzecznika Finansowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w O. na rzecz Rzecznika Finansowego kwotę 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2282/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w O. (spółka, skarżąca) na decyzję Rzecznika Finansowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W styczniu i czerwcu 2016 r. do Rzecznika Finansowego wypłynęły pisma stron umów pożyczki zawartych ze spółką. W związku z powyższym organ zwrócił się do skarżącej między innymi o szczegółowe odniesienie się do sprawy oraz o przekazanie kopii stosownych dokumentów spraw. Spółka udzielała niewystarczających odpowiedzi lub nie udzielała ich wcale, pomimo skutecznego doręczania ponagleń. W dniu 2 czerwca 2017 r. Rzecznik zwrócił się do spółki z wnioskiem o przekazanie w terminie 14 dni między innymi wszystkich aktualnych wzorców umów kredytu konsumenckiego. Skarżąca w odpowiedzi wniosła o przedłużenie o 21 dni terminu do przekazania żądanych dokumentów, a wobec odmowy organu w tej sprawie, przesłała odpowiedź wraz z załącznikami, które do organu wpłynęły w dniu 24 lipca 2017 r. Po przeanalizowaniu postępowania wyjaśniającego w zakresie trzech wyżej wymienionych spraw Rzecznik powziął podejrzenie o możliwości naruszenia przez Spółkę obowiązków wskazanych w ustawie o Rzeczniku Finansowym. W związku z tym w piśmie z 15 listopada 2017 r. ponownie wystąpił o zajęcie przez stronę stanowiska i wyjaśnienie przyczyn takiego działania Spółki. Wobec braku odpowiedzi ze strony skarżącej pismem z 8 października 2018 r. zawiadomił ją o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, a następnie decyzją z 18 stycznia 2019 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Organ podniósł, że spółka nie udzieliła w terminie 30 - dniowym odpowiedzi na pisma Rzecznika, a także nie przekazała w terminie 14 - dniowym aktualnych wzorów umów kredytu konsumenckiego, czyli naruszyła tym samym obowiązki wynikające z art. 30 i 31 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym (dalej: ustawa o Rzeczniku Finansowym). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zaskarżoną decyzją z 24 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił, że przestrzeganie terminów wskazanych w art. 30 i 31 ww. ustawy jest obowiązkiem podmiotów rynku finansowego, ponieważ realizuje podstawowe cele wskazane w uzasadnieniu do tej ustawy, w tym cel podwyższenia poziomu usług finansowych - poprzez jednoznaczne ustawowe wskazanie trybu i terminów rozpatrywania przez podmioty rynku finansowego reklamacji klientów, w ramach procedur skargowych. Rzecznik nie zgodził się z argumentacją skarżącej jakoby naruszenia, których się dopuściła, nie wpłynęły negatywnie na interesy konsumentów. Podkreślił, że opóźnienia w odpowiedziach Spółki, wynosiły: 1) w sprawie o sygn. akt [...] - prawie 7 miesięcy (211 dni) - przy obowiązku zachowania 30-dniowego terminu wynikającego z art. 31 ustawy o Rzeczniku Finansowym; 2) w sprawie o sygn. akt [...] - ponad 7 miesięcy (219 dni) - przy obowiązku zachowania 30-dniowego terminu wynikającego z art. 31 ustawy o Rzeczniku Finansowym; 3) w sprawie o sygn. akt [...] - ponad miesiąc (48 dni) - przy obowiązku zachowania 14-dniowego terminu wynikającego z art. 30 ustawy o Rzeczniku Finansowym. Z kolei w sprawie o sygn. akt [...] skarżąca nie udzieliła w ogóle odpowiedzi na pismo Rzecznika z 15 listopada 2017 r. W ocenie organu, powyższe przekroczenia terminu miały charakter poważny i wielomiesięczny, co niewątpliwie wpływa na stopień naruszenia przepisów ustawy o Rzeczniku Finansowym. Zaskarżonym wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. Sąd I instancji oddalił skargę spółki, uznając ją za niezasadną. Wskazał, że materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym, która określa między innymi zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków nałożonych w art. 4 ust. 1, art. 6-10, art. 30 i art. 31 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 Rzecznik Finansowy za naruszenie ww. przepisów może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 100.000 zł. Celem tej ustawy – jak wskazano w projekcie - jest podwyższenie poziomu ochrony osób korzystających z usług finansowych poprzez jednoznaczne przesądzenie ustawowe co do trybu i terminów rozpatrywania przez podmioty rynku finansowego reklamacji składanych przez ich klientów - w ramach procedur skargowych. Rzecznik Finansowy może podjąć działania w imieniu klienta podmiotu rynku finansowego w sytuacji nieuwzględnienia jego roszczeń przez podmiot rynku finansowego w trybie rozpatrywania reklamacji. Zatem wniosek (skargę/zażalenie) do Rzecznika można skierować po wyczerpaniu drogi reklamacyjnej przed podmiotem rynku finansowego. Do Rzecznika można także zwrócić się w sytuacji, gdy podmiot rynku finansowego nie udzielił w obowiązującym go terminie odpowiedzi na reklamację, albo też nie wykonał czynności wynikających z reklamacji uwzględnionej zgodnie z wolą klienta, jak również wtedy, gdy podmiot ten nie dopełnił innych obowiązków wynikających z ustawy o rozpatrywaniu reklamacji. Naruszenie przepisów ustawy skutkuje natomiast możliwością nałożenia przez Rzecznika, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej do wysokości 100.000 zł. W ocenie WSA, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że spółka nie zastosowała się do określonych obowiązków administracyjnych wynikających z ustawy o Rzeczniku Finansowym, natomiast organ dysponował materiałem wystarczającym do stwierdzenia, że spółka nie dochowała terminów ustawowych, co następnie prowadziło do możliwości zastosowania przepisów w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Skarżąca reagowała na pisma organu ze znacznym opóźnieniem lub nie reagowała wcale, a jej tłumaczenia, że nie mogła wykonać ustawowych obowiązków albowiem zagubiła pismo organu (sytuacja taka miała miejsce dwukrotnie) wśród nadchodzącej korespondencji albo, że w spółce panuje sezon urlopowy, nie przystoi powadze prowadzonej działalności. Skarżąca jest podmiotem rynku finansowego, powinna więc tak zorganizować działalność, aby - w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie - realizacja ustawowych obowiązków przebiegała bez zakłóceń. Organ także prawidłowo wymierzył karę w wysokości 20 000 zł z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 32 ust. 2 ustawy o Rzeczniku Finansowym, w szczególności stopnia i okoliczności naruszenia oraz możliwości finansowych skarżącej, stwierdzając, że przy ustalaniu wysokości kary nałożonej na spółkę miał na uwadze, że zgodnie ze sprawozdaniem finansowym za rok 2017 spółka zanotowała stratę w kwocie – 7.227.055,80 zł, jednakże decydującym czynnikiem przy ocenie wysokości nałożonej na skarżącą kary był przychód spółki za 2017 r. w wysokości 110.918.622,33 zł. Zdaniem Sądu, Rzecznik w zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśnił, jakie okoliczności wziął pod uwagę przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej i jakie elementy przesądziły o jej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 32 ust. 2 ustawy o Rzeczniku Finansowym poprzez nieuwzględnienie stopnia naruszenia przepisów, okoliczności tego naruszenia oraz możliwości finansowych podmiotu, który dokonał naruszenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez spółkę, podczas gdy decyzja Rzecznika Finansowego została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 2 ustawy o Rzeczniku Finansowym, uzasadniającym jej uchylenie. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne, w odniesieniu do tej części kwestionowanego orzeczenia, która została objęta zakresem zaskarżenia. Stosownie do treści z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji sformułowanych zarzutów naruszenia prawa stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym (u.R.F.) przez "nieuwzględnienie stopnia naruszenia przepisów, okoliczności tego naruszenia oraz możliwości finansowych podmiotu, który dokonał naruszenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Jakkolwiek strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała formy naruszenia prawa materialnego, to jednak z językowego sformułowania powyższego zarzutu wynika, że kwestionuje ona sposób zastosowania w ustalonym i niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym treści normatywnej wyrażonej w art. 32 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 u.R.F., która stanowi, że Rzecznik Finansowy nakładając na podmiot rynku finansowego, w drodze decyzji, karę pieniężną za naruszenie obowiązków nałożonych w art. art. 4 ust. 1, art. 6-10, art. 30 i art. 31 ww. ustawy, uwzględnia przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, stopień naruszenia przepisów, okoliczności tego naruszenia oraz możliwości finansowe podmiotu, który dokonał naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu kontroli prawidłowości oceny legalnościowej Sądu pierwszej instancji stwierdza, że ocena ta jest w pełni zasadna, albowiem brak jest podstaw do uznania, że przesłanki normatywne determinujące wymiar kary pieniężnej nałożonej na skarżącą kasacyjnie na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 u.R.F., zostały przez skarżony organ wadliwie zastosowane. Kontrolowany Sąd Wojewódzki trafnie wywiódł na podstawie analizy przedłożonych akt oraz ustaleń i rozważań organu, że w przedmiotowej sprawie wynikające z art. 32 ust. 2 u.R.F. przesłanki wymiaru kary pieniężnej zostały niewadliwie skonkretyzowane na tle ustalonego stanu faktycznego, a powiązana z nimi wysokość nałożonej kary pieniężnej jest proporcjonalna i racjonalnie wyważona. Przede wszystkim należało uwzględnić znaczny stopień naruszenia przez stronę skarżącą kasacyjnie obowiązków określonych w art. 30 ("Podmiot rynku finansowego przekazuje, na wniosek Rzecznika, wzorzec umowy o świadczenie usług, którym posługuje się w swojej działalności, oraz inne dokumenty i formularze stosowane przy zawieraniu i wykonywaniu tych umów, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku.") i art. 31 ("Podmiot rynku finansowego, który otrzymał wniosek Rzecznika w sprawach objętych zakresem jego działalności, jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku oraz przekazać żądane dokumenty.") u.R.F. Jak wynika z ustaleń faktycznych pozytywnie zweryfikowanych przez Sąd pierwszej instancji, strona skarżąca kasacyjnie w sposób rażący naruszyła wyznaczony w art. 31 termin 30-dniowy (opóźnienie w pierwszej sprawie wyniosło 211 dni, natomiast w drugiej – 219 dni), jak również poważnie naruszyła termin 14-dniowy określony w art. 30 (opóźnienie wyniosło 48 dni). Powyższe naruszenia nie miały jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, a zatem nastąpiły w okolicznościach obciążających stronę skarżącą kasacyjnie. W sprawie nie ujawniono okoliczności, które mogłyby świadczyć o nieumyślności zaniechań w terminowej realizacji ustawowych obowiązków lub redukcji stopnia winy. W istocie strona skarżąca, ignorując przez długi czas wezwania organu i nie przedstawiając wymaganych dokumentów, dopuściła się stwierdzonego czynu umyślnie, co najmniej z zamiarem ewentualnym, godząc się na powstanie rażących opóźnień w wypełnianiu ustawowych obowiązków, co oczywiście mogło wpłynąć na stopień i zakres ochrony klientów podmiotów rynku finansowego, których interesy reprezentuje Rzecznik Finansowy (por. art. 17 ust. 1 u.R.F.). W tej sytuacji skarżony organ miał nie tylko prawo, lecz również obowiązek odpowiednio surowego sankcjonowania stwierdzonych naruszeń obowiązków w zakresie terminowej realizacji wezwań urzędowych o udzielenie informacji lub wyjaśnień, udostępnienie akt oraz dokumentów. Przedstawione przez stronę skarżącą okoliczności (np. zagubienie pism kierowanych przez organ, zaniedbania pracowników lub ich nieobecność), mające usprawiedliwiać powstałe opóźnienia – niezależnie od oceny ich wiarygodności – nie mogą wpłynąć na redukcję stopnia winy, lecz odwrotnie – są argumentem obciążającym stronę jako podmiot rynku finansowego, który nie jest zdolny do zapewnienia prawidłowego obiegu dokumentów w swojej strukturze oraz ciągłości obsługi personalnej ustawowo nałożonych zadań i obowiązków. Nie można wreszcie podważyć pozytywnej weryfikacji ocen skarżonego organu w zakresie relacji wysokości nałożonej kary do skonkretyzowanej przesłanki "możliwości finansowych podmiotu, który dokonał naruszenia". Zasadne jest twierdzenie organu, że wysokość nałożonej kary została ustalona w sposób proporcjonalny do stanu finansowego ukaranego podmiotu, wynikającego z dostępnych organowi w dniu orzekania (24 kwietnia 2019 r.) dokumentów finansowo-podatkowych. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza i uznaje, że poziom przychodów osiąganych przez podmiot rynku finansowego może stanowić miarodajny punkt odniesienia dla ustalenia wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.R.F. Organ nakładający karę ma w takiej sytuacji obowiązek uwzględnienia z jednej strony pozostałych przesłanek z art. 32 ust. 2 u.R.F. (stopnia naruszenia przepisów i okoliczności tego naruszenia) oraz założonych normatywnie celów kary pieniężnej (prewencja ogólna i indywidulna w grupie podmiotów rynku finansowego oraz represja indywidualna), z drugiej zaś – niezależnie od ustalonego stopnia winy, strony podmiotowej i przedmiotowej popełnionego deliktu – odnieść projektowaną wysokość kary w granicach ustawowych (100.000 zł) do stanu finansowego karanego podmiotu. Jeżeli przykładowo tego rodzaju podmiot zasługuje na wysoki wymiar kary (np. w górnych granicach ustawowego limitu), jednak jego sytuacja finansowa jest trudna lub znajduje się na skraju wypłacalności, to w takiej sytuacji wysokość kary musi podlegać miarkowaniu na tle skali działalności oraz poziomu osiąganych przychodów, zysków lub strat, posiadanych aktywów lub rezerw finansowych. Nałożona kara nie może bowiem doprowadzić do zakłócenia, sparaliżowania lub uniemożliwienia dalszej działalności podmiotu rynku finansowego. Odnosząc powyższe uwagi do przesłanki możliwości finansowych strony skarżącej kasacyjnie, należy stwierdzić, że ustalenie wysokości kary na poziomie 0,02 % przychodu za rok 2017 (przychód ten wyniósł ponad 110 mln zł), nawet przy stracie wynoszącej ok. 6,5 % przychodu (ponad 7,2 mln zł) spełnia wymóg proporcjonalności, albowiem ukarany podmiot nie wykazał za pomocą odpowiednich dokumentów finansowych lub podatkowych, że tak określona wysokość kary przekracza jego możliwości finansowe. Nie jest również uzasadnione twierdzenie, że skarżony organ mógł uwzględnić dane wynikające ze sprawozdania finansowego za rok 2018, skoro w momencie orzekania nie tylko sprawozdanie to nie zostało udostępnione organowi przez stronę skarżącą, lecz także nie wykazano, że zostało ono już sporządzone i zatwierdzone (termin zatwierdzenia ww. sprawozdania finansowego upłynął dopiero 30 czerwca 2019 r.). Po drugie, wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutu pierwszego, oddaleniu podlega pochodny względem niego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.R.F. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).