II GSK 916/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "V. U. F. P." Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 409/24 w sprawie ze skargi "V. U. F. P." Sp. z o.o. w M. na postanowienie Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2024 r., nr 458000-CKK-22.4227.273.2024.2 w przedmiocie wszczęcia postepowania w sprawie zwolnienia zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych oraz udostępnienia zasobów gospodarczych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2024 r., nr 458000-CKK-11.4227.95.2024.3; 3. zasądza od Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu na rzecz "V. U. F. P." Sp. z o.o. w M. 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., oddalił skargę V. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z dnia 1 lipca 2024 r., w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienie zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych oraz udostępnienie zasobów gospodarczych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżąca spółka wniosła do Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu o wyrażenia zgody na: 1) zwolnienie zamrożonych środków finansowych T. sp. z o.o. w B., adres: Al. S. [...], [...]-[...] B., numer KRS: [...], NIP: [...] (T.), znajdujących się na zamrożonych rachunkach bankowych T., w łącznej kwocie: a) 28.370,47 EUR oraz 2.225,84 PLN, wraz z odsetkami należnymi do dnia zapłaty, z przeznaczeniem na zapłatę zobowiązań względem wnioskodawcy, wynikających z zawartych Umów Leasingu, wskazanych w Załączniku nr 1 do wniosku; b) 369.816,23 EUR oraz 768,62 PLN, wraz z odsetkami należnymi do dnia zapłaty, z przeznaczeniem na zapłatę zobowiązań względem wnioskodawcy, wynikających z zawartych Umów Pożyczek, wskazanych w Załączniku nr 2 do wniosku; 2) zwolnienie zamrożonych zasobów gospodarczych T. w zakresie koniecznym do dokonania zwrotu i wydania wnioskodawcy pojazdów wraz z dokumentacją oraz ich transportu do miejsca uzgodnionego z wnioskodawcą, a także dokonania wszelkich czynności technicznych z tym związanych; 3) Udostępnienie T. przez wnioskodawcę zasobów gospodarczych w zakresie koniecznym do dokonania odbioru i transportu pojazdów wraz z dokumentacją przy wykorzystaniu własnych zasobów (pracownicy, współpracownicy) lub podwykonawców, a także dokonania wszelkich czynności technicznych z tym związanych. W motywach wniosku strona wskazała, że zawarła ona ze spółką T. Zbiorczą Umowę Leasingu Operacyjnego, na podstawie której zawarto Umowy Leasingu Operacyjnego oraz Zbiorczą Umowę Pożyczki, na podstawie której zawarto Umowy Pożyczki. W chwili wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia 7 grudnia 2023 r. o wpisaniu T. na listę, o której mowa w art. 2 Ustawy zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę i zamrożeniu środków finansowych oraz zasobów gospodarczych, spółka ta dysponowała łącznie 42 pojazdami udostępnionymi przez wnioskodawcę na podstawie wymienionych umów leasingu i pożyczki. Wskazała również, że wypowiedziała spółce T. Umowę Najmu i Umowę Pożyczki, wzywając ją do: niezwłocznego wystąpienia do Naczelnika Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu z wnioskiem o udzielenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych i zasobów gospodarczych T. oraz udostępnienie T. zasobów gospodarczych, w zakresie niezbędnym dla uregulowania zaległych płatności oraz dokonania zwrotu pojazdów; dokonania zaległych płatności; zwrotu pojazdów. Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 20 maja 2024 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W ocenie organu skarżącej spółce nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ wskazał, że z wnioskiem o wyrażenie zgody na zastosowanie jednego z odstępstw sformułowanego czy to w art. 4, czy art. 6 Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających, wystąpić może jedynie podmiot/osoba wymieniona w załączniku nr I tego Rozporządzenia lub powiązana z nim osoba fizyczna lub prawna. Zdaniem organu, skarżąca spółka nie została objęta sankcjami, wobec czego nie można przyznać jej przymiotu strony postępowania. W konsekwencji postępowanie z wniosku spółki nie mogło zostać wszczęte. Zaskarżonym postanowieniem Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Organ uznał, że rozpatrując ponownie wniosek wraz z wywiedzionymi przez spółkę zarzutami i argumentacją nie znalazł podstaw do tego, aby zmienić ocenę wyrażoną w postanowieniu z dnia 20 maja 2024 r. Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie stwierdził, że skarżąca nie miała interesu prawnego w administracyjnym znaczeniu tego pojęcia co do złożenia przedmiotowego wniosku, a jedynie interes faktyczny, związany w chęcią odzyskania pojazdów które są jej własnością (art. 140 k.c.). Sąd przywołując treść art. 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 269/2014, wskazał, że podmiot objęty sankcjami nie może bez zgody Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) dysponować żadnym składnikiem swojego majątku, niezależnie od tego czy jest jego właścicielem czy jedynie posiadaczem. Oznacza to, że nie może dokonywać żadnych płatności ani też zwrócić powierzonego mu na podstawie umów mienia, nawet w przypadku ich wypowiedzenia. Kwestia zwrotu przedmiotów będących własnością kontrahenta podmiotu objętego sankcjami przez ten podmiot wymaga uzyskania zgody Szefa KAS, stosownie do art. 6 ust. 1 Rozporządzenia nr 269/2014 w związku art. 143a ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2022r., poz. 813). W ocenie Sądu I instancji, z wnioskiem o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych do Szefa KAS może zwrócić się jedynie podmiot objęty tymi środkami ograniczającymi, a nie skarżąca, mimo że przysługuje jej tytuł prawny. Sąd zauważył, że działaniem jakie znajdująca się w takiej sytuacji skarżąca mogła wykonać, było wezwanie podmiotu objętego sankcjami do zwrócenia się do Szefa KAS o odmrożenie zasobów. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., ani przepisów Rozporządzenia 269/2014. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). V. Sp. z o.o. w M., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy skarżone Postanowienie naruszało art. 61a § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 k.p.a. z uwagi na nieuprawnione utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego skarżącej kasacyjnie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz odmowę skarżącej kasacyjnie wszczęcia postępowania administracyjnego, z powołaniem na brak interesu prawnego, podczas gdy istnieje materialny przepis prawa powszechnie obowiązującego, który stanowi źródło interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, przy czym ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem skarżonego skargą Postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: 1) naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (dalej jako: "Rozporządzenie 269/2014") polegające na niewłaściwym odczytaniu jego treści i przyjęciu, że z wnioskiem do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o wyrażenie zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych spod zakazu w rozumieniu art. 2 Rozporządzenia 269/2014 może zwrócić się jedynie podmiot objęty sankcjami na podstawie art. 2 Rozporządzenia 269/2014, podczas, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że z takim wnioskiem może wystąpić także inny podmiot, w szczególności wierzyciel podmiotu objętego środkami ograniczającymi na podstawie art. 2 Rozporządzenia 269/2014; 2) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Rozporządzenia 269/2014 polegające na przyjęciu, że skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w zakresie złożenia wniosku o wyrażenie przez organ zgody na zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych oraz zasobów gospodarczych jej byłego kontrahenta spod zakazu z art. 2 Rozporządzenia 269/2014, w sytuacji, gdy skarżącej kasacyjnie przysługuje uprawnienie do złożenia takiego wniosku na podstawie art. 6 ust. 1 Rozporządzenia 269/2014, który jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego i który stanowi źródło interesu prawnego skarżącej kasacyjnie; 3) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") polegające na uznaniu, że przysługujące skarżącej kasacyjnie prawo własności pojazdów znajdujących się w posiadaniu jej byłego kontrahenta, który został wpisany na listę sankcyjną, nie stanowi źródła interesu prawnego w zakresie złożenia wniosku o wyrażenie przez organ zgody na zwolnienie określonych zamrożonych środków finansowych oraz zasobów gospodarczych spod zakazu z art. 2 Rozporządzenia 269/2014, a jedynie interes faktyczny związany z chęcią odzyskania przez skarżącą kasacyjnie pojazdów będących jej własnością, w sytuacji, gdy norma prawa cywilnego może stanowić źródło interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a udział w postępowaniu w sprawie wyrażenia przez organ zgody na zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych byłego kontrahenta skarżącej kasacyjnie spod zakazu z art. 2 Rozporządzenia 269/2014 oraz rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie mają wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą kasacyjnie przysługującego jej prawa własności - przy czym ww. naruszenia miały wpływ na wynik sprawy i powinny skutkować uchyleniem skarżonego skargą postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia 1 lipca 2024 r., a także zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem spółki, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Strona wniosła również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem skutecznie poważa ona wyrok Sądu I instancji. Wskazać na wstępie należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Mając powyższe na uwadze oraz mając na uwadze zasadniczy problem sporny w tej sprawie, należy odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów łącznie. Jak podkreśliły obie strony sporu – skarżąca kasacyjnie Spółka oraz organ (Naczelnik Dolnośląskiego Urzędu Celno-Skarbowego we Wrocławiu) - w odpowiedzi na skargę kasacyjną, istotą sporu w sprawie jest kwestia, czy skarżąca Spółka posiada interes prawny we wszczęciu postępowania o zwolnienie określonych środków finansowych i zasobów gospodarczych, a w konsekwencji, czy może domagać się uwolnienia środków finansowych i zasobów gospodarczych należących do podmiotu wpisanego na listę sankcyjną. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną niewadliwie podkreślił, iż: "Konieczne jest odnotowanie w tym miejscu, że materia będąca przedmiotem sporu w sprawie jest źródłem wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i była już przedmiotem szeregu rozstrzygnięć. Stanowisko odmienne niż wyrażone przez Sąd w zaskarżonym wyroku zostało zaprezentowane chociażby w innym orzeczeniu WSA we Wrocławiu, tj. w wyroku z 14.05.2024 r., IV SA/Wr 708/23. Na tej odmiennej linii orzeczniczej została oparta skarga kasacyjna." (s. 4 uzasadnienia odpowiedzi organu na skargę kasacyjną). Zatem stwierdzić należy, iż stanowisko w spornej w tej sprawie kwestii na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych pierwszej instancji nie jest jednolite. WSA we Wrocławiu w wymienionym wyroku z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 708/23 sformułował jednoznaczna tezę, iż: "Podmiot, któremu przysługują należności, o których stanowi art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.Urz. UE L Nr 78 z dnia 17 marca 2014 r., str. 6 ze zm.) ma interes prawny w dochodzeniu zwolnienia zamrożonych środków w zakresie niezbędnym do uregulowania tych należności." Podobne stanowisko zaprezentował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 704/23, który także został przywołany w skardze kasacyjnej, choć wskazać trzeba, iż w tejże sprawie stan faktyczny był nieco odmienny, ponieważ w tej sprawie Sąd Okręgowy w G. wydał postanowienie o zabezpieczeniu wierzytelności z rachunku bankowego, do realizacji którego to postanowienia niezbędne było zwolnienie zamrożonych środków finansowych przez organy administracji skarbowej. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej tu sprawie Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego (szczegółowo przywołane wyżej) w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez nie dostrzeżenie, iż organy administracji w tej sprawie nie zbadały dogłębnie i wnikliwie kwestii przymiotu strony skarżącej Spółki w tym postępowaniu oraz przepisy prawa materialnego, poprzez brak ich wnikliwej wykładni. Sąd ten także nie odniósł się w uzasadnieniu swojego wyroku do odmiennego stanowiska w analogicznej pod względem faktycznym i prawnym sprawie zaprezentowanego we wcześniejszym wyroku WSA we Wrocławiu, tj. wyroku z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 708/23), czyli nie wyjaśnił dlaczego nie podziela tego poglądu WSA we Wrocławiu, co powoduje, iż zasadnie strona skarżąca może mieć wątpliwości co do powodów odmiennego rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie podjętego przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organ administracji. Podkreślić należy, iż jak zasadnie wskazują obie strony sporu w tej sprawie, że z treści art. 28 k.p.a. wynika, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak niewadliwie wskazuje WSA w przywoływanym wyżej wyroku WSA z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 708/23), w treści tegoż przepisu chodzi o każdy związek normatywny pomiędzy normą konkretyzowaną w decyzji administracyjnej a sferą prawną (prawem lub obowiązkiem) jednostki. "Innymi słowy, z interesem prawnym będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy istnieje przepis prawa, w oparciu o który, jednostka może domagać się od organu władzy publicznej przyznania jej uprawnienia (konkretyzowanego decyzją administracyjną) lub też organ może nałożyć na jednostkę obowiązek (konkretyzowany decyzją administracyjną). W jednym i w drugim przypadku musi istnieć przepis prawa pozytywnego, który uprawnia organ do przyznania jednostce prawa lub nałożenia na jednostkę obowiązku. Taka jednostka będzie miała status strony postępowania, a więc legitymację do czynnego w nim uczestnictwa i wywodzenia stosownych środków procesowych. Jeżeli zaś żądanie jednostki oparte jest na przepisie prawa, który w żaden sposób nie normuje (nie dotyczy) jej sytuacji prawnej, tj. nie przewiduje możliwości przyznania jej uprawnienia (lub nałożenia obowiązku), wówczas będziemy mieć do czynienia z brakiem interesu prawnego, obligującym organ do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a kpa." Niewadliwie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie istnieją jednak przepisy prawa, które dotyczą sytuacji prawnej skarżącej i które wymagały konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca trafnie powołuje się na art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014, zgodnie z którym na zasadzie odstępstwa od art. 2 i pod warunkiem, że płatność dokonywana przez osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ wymienione w załączniku I jest należna na mocy umowy lub porozumienia zawartego przez daną osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ lub na mocy zobowiązania je obciążającego, zanim ta osoba fizyczna lub prawna, ten podmiot lub organ zostały ujęte w wykazie w załączniku I, właściwe organy państw członkowskich mogą zezwolić, na warunkach, jakie uznają za stosowne, na zwolnienie niektórych zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych, o ile właściwy organ ustalił, że spełnione są następujące warunki: a) środki finansowe lub zasoby gospodarcze zostaną wykorzystane do dokonania płatności przez osobę fizyczną lub prawną, podmiot lub organ wymienione w załączniku I; oraz b) dokonanie płatności nie narusza art. 2 ust. 2. Jak zasadnie podkreślił WSA we wskazanym wyroku z dnia 14 maja 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 708/23): "ratio legis powołanych wyżej przepisów jest jednoznaczne. Przepisy te przewidują możliwość zwolnienia zamrożonych środków, w zakresie niezbędnym do uregulowania płatności należnych osobie trzeciej na mocy umowy lub porozumienia zawartego z podmiotem, którego środki zostały zamrożone zgodnie z art. 2 rozporządzenia 269/2014, w okresie poprzedzającym takie zamrożenie oraz pokrycie należności z tytułu zwykłego przechowywania zamrożonych środków. Przepisy te chronią przede wszystkim interesy działających w dobrej wierze kontrahentów podmiotu objętego sankcjami przed ryzykiem poniesienia dotkliwych strat na skutek późniejszego zamrożenia środków finansowych i gospodarczych podmiotu umieszczonego na liście, jak również interesy podmiotów, które faktycznie zmuszone są przechowywać środki gospodarcze osób objętych sankcjami, w związku z zamrożeniem tych środków (efekt rykoszetu)." Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że powyższe przepisy dotyczą wyłącznie sytuacji prawnej podmiotu, którego środki zostały zamrożone. Hipoteza art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014 zakreślona została szerzej. Obejmuje ona też te strony "umowy" lub "porozumienia", którym przysługuje płatność z takiej "umowy" lub "porozumienia" i w związku z którą to płatnością wnioskuje się o udzielenie odstępstwa (zwolnienia). Odmienna, zawężająca interpretacja art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014 mogłaby bowiem prowadzić do podważenia celu tej normy. Przyznanie bowiem prawa do domagania się zwolnienia zamrożonych środków, wyłącznie podmiotowi, którego środki zostały zamrożone i który jest zarazem dłużnikiem z "umowy" lub "porozumienia", skutkowałoby uzależnieniem możliwości zaspokojenia wierzyciela wyłącznie od woli dłużnika. Niewadliwie sądy I instancji, we wskazywanych wyżej orzeczeniach sądowych, oraz skarżąca kasacyjnie Spółka w uzasadnieniu analizowanej skargi kasacyjnej przywołuje, dla potwierdzenia takiej wykładni przepisów rozporządzenia, zalecenia z 27 VI 2022 r., nr 10572/22 Grupy Roboczej Radców ds. Stosunków Zewnętrznych przy Radzie UE w sprawie dobrych praktyk UE w zakresie skutecznego wprowadzania w życie środków ograniczających. "Jak wynika z pkt. 82 zaleceń nr 10572/22, > (interested parties) mogą również składać wnioski o zezwolenie na dostęp do zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych lub zasobów gospodarczych zgodnie z procedurami krajowymi. > powinna być w miarę możliwości informowana o takich wnioskach. Procedura wydawania zezwoleń nie eliminuje potrzeby zwykłych procedur w celu ustalenia ważności roszczeń wobec wyznaczonej osoby lub podmiotu, a zezwolenie nie nadaje tytułu prawnego. Rozpatrując takie wnioski, właściwe organy powinny, między innymi, wziąć pod uwagę dowody przedstawione przez wierzyciela i wyznaczoną osobę lub podmiot co do tego, czy istnieje zobowiązanie prawne (umowne lub ustawowe) do dostarczenia środków finansowych lub zasobów gospodarczych, a także rozważyć, czy istnieje ryzyko obejścia prawa (np. jeśli powiązania wierzyciela z wyznaczoną osobą lub podmiotem mogą wzbudzać podejrzenia). Podkreślić należy, że zalecenia nr 10572/22 wyraźnie rozróżniają > (interested parties) od podmiotów objętych sankcjami, które określone zostały w zaleceniach jako > (designated persons). (...) Jakkolwiek rację ma DUCS, że zalecenia i opinie w systemie źródeł prawa europejskiego nie mają charakteru wiążącego, jednak nie można pomijać ich znaczenia przy interpretacji prawa europejskiego. Stanowią one bowiem niejednokrotnie cenną wskazówkę w zakresie oczekiwanego kierunku stosowania norm unijnych i powinny być brane pod uwagę, o ile oczywiście nie pozostają w wyraźnej sprzeczności z treścią czy celami określonego aktu prawnego. W okolicznościach niniejszej sprawy takiej sprzeczności zaś nie ma." (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 708/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc, iż interpretacja dokonana przez Sąd I instancji, który zaakceptował stanowisko organu w tej sprawie, nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia 269/2014, który to przepis określa warunki zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w art. 2 (zamrożenie środków) tegoż rozporządzenia i daje podstawę do ustalenia kto udziela zgody na zwolnienie. Przepis ten w swojej treści odnosi się do stosunków umownych pomiędzy podmiotem wpisanym na listę sankcyjną a jego kontrahentem oraz skupia się na celu jakim jest spełnienie świadczenia w ramach istniejącego stosunku zobowiązaniowego oraz zabezpieczenie przed udostępnieniem środków podmiotowi wpisanemu na listę sankcyjną (stosownie do art. 2 ust. 2). Regulacja ta nie przesądza, kto może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o zwolnienie zamrożonych środków finansowych lub zasobów gospodarczych znajdujących się w dyspozycji podmiotu objętego środkami ograniczającymi. Uznanie zatem, że z wnioskiem o zwolnienie środków lub zasobów do organu może zwrócić się jedynie podmiot objęty takimi środkami (tu kontrahent) jest zbyt daleko idące, ponieważ nie znajduje ono potwierdzenia w redakcji wskazanych przepisów rozporządzenia (s. 9-10 uzasadnienia skargi kasacyjnej). DUCS jest organem kompetentnym do rozstrzygnięcia sprawy udzielenia odstępstwa od zastosowanych środków ograniczających (zwolnienia zamrożonych środków) w oparciu o normy z art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014 jako "właściwy organ państwa członkowskiego". W związku z wnioskami złożonymi przez skarżącą Spółkę jako wierzyciela z "umów" (tj. umowy leasingu operacyjnego oraz zbiorczej umowy pożyczki) zawartej z podmiotem, którego środki następnie zamrożono (Spółka T. sp. z o.o.) oraz wierzyciela z tytułu przechowywania zamrożonych środków, DUCS w ocenie NSA zobligowany był do wszczęcia postępowania administracyjnego, celem rozpatrzenia wniosków skarżącej Spółki (V. Sp. z o.o.) z pozycji norm art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014, przewidujących możliwość zwolnienia zamrożonych środków w zakresie niezbędnym do realizacji należności. Podmiot, któremu przysługują należności, o których stanowi art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014, zdaniem składu orzekającego NSA w tej sprawie, ma interes prawny w dochodzeniu zwolnienia zamrożonych środków w zakresie niezbędnym do uregulowania tych należności. Wydanie w wyżej opisanych okolicznościach postanowienia z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa, odmawiającego wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosków przez osobę niebędącą stroną, stanowiło więc naruszenie wskazanego przepisu, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 kpa stanowiło przy tym konsekwencję błędnej interpretacji art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia 269/2014, polegającej na uznaniu, że przewidziane tymi przepisami odstępstwo udzielone może być wyłącznie na wniosek podmiotu objętego sankcjami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, należało uchylić zaskarżone postanowienie Naczelnika DUCS we Wrocławiu z 1 VII 2024 r. (nr 458000-CKK-22.4227.273.2024.2), jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika DUCS we Wrocławiu z 20 maja 2024 r. (nr 458000-CKK-11.4227.95.2024.3) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Rozpatrując sprawę ponownie, DUCS przeprowadzi właściwe postępowanie celem rozpatrzenia wniosków skarżącej Spółki, mając na uwadze stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) w zw. z §14 ust. 1) pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).