II GSK 957/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1519/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 września 2022 r. nr BP.501.40.2021.2152.RZ9.268086 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. (skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia 15 września 2022 r., nr BP.501.40.2021.2152.RZ9.268086 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 grudnia 2020 r., nr WITD.DI.0152.IX0315/90/20 oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu DGITD na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. nr WITD.DI.0152.IX0315/90/20 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie decyzją nałożył na podstawie art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2019 poz. 2140 t. j. ze zm., dalej: u.t.d.) na M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. w Z. karę pieniężną w wysokości 1300 zł. Organ ustalił, że ukarany nie wyposażył kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d i orzekł za to karę jednostkową 500 zł zgodnie z art. 92a ust.1,6 i 7 u.t.d. w zw. z lp 1.12 załącznika nr 3 do ustawy. Ponadto organ ustalił, że ukarany nie zgłosił w formie pisemnej w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i 8 u.t.d. w wymaganym terminie i za to orzekł karę jednostkową w wysokości 800 zł w myśl art. 92a ust.1,6 i 7 u.t.d. w zw. lp 1.5. załącznika nr 3 do tej ustawy. Wymierzona kara 1300 zł wynika z dodania kar jednostkowych. Organ ustalił, że przedsiębiorca posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego 008714 wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W dniu 16 września 2020 r. w ramach jego przedsiębiorstwa był wykonywany krajowy transport drogowy. Przewożone było kruszywo, zaś kierującym był D. B. Przedsiębiorca nie zgłosił pojazdu SCANIA którym wykonywany był ten transport o nr rej. [...] do zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Organ ustalił, że kierowca D. B. jest zatrudniony przez M. B., zaś z ujawnionych dokumentów WZ wynikało, że nabywcą przewożonego ładunku był M. B. Organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany, zgłaszając w formie pisemnej, w postaci papierowej bądź postaci elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej zmiany danych, o których mowa w art. 7a, nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Ten zaś z kolei przepis wskazuje, że przedsiębiorca przedkłada do organu udzielającego zezwolenia wykaz pojazdów zawierający informację co do marki, typu, rodzaju/przeznaczenie, nr rejestracyjnego, kraju rejestracji, nr VIN oraz wskazania rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem, co do używanych w ramach przedsiębiorstwa pojazdów. Organ nie podzielił argumentacji przedstawionej przez M. B. oraz nie uznał za dostatecznie istotne dokumentów przez niego przedłożonych w zakresie okoliczności wskazywanych przez ukaranego, sprowadzających się do negowania wykonywania przewozów przez M. B. i wskazywania, że przewóz był wykonywany przez jego brata Ł. B. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 15 września 2022 r. nr BP.501.40.2021.2152.RZ9.26.8086 utrzymał w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że protokół kontroli sporządzony w dniu 16 września 2020 r. stanowi istotny dowód w sprawie i został on podpisany przez kierowcę D. B. bez zgłaszania żadnych zastrzeżeń, w związku z tym korzysta on z mocy dowodowej, jaką dokumentowi urzędowemu nadaje przepis art. 76 § 1 K.p.a. Stanowi on więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dalej, powołał się na protokół przesłuchania w charakterze świadka z dnia 16 września 2020 r. D. B., który jest zatrudniony w przedsiębiorstwie M. B. Jak wynika z tego protokołu, kierowca ten nie został wyposażony przez pana M. B. w wypis z licencji ani w wypis zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Kierowca dodatkowo zeznał, że przedsiębiorca posiada licencję na transport międzynarodowy i zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Te dwa dowody w ocenie organu II instancji stanowią podstawę dokonania ustaleń stanowiących fundament ukarania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 lit. c p.p.s.a. powołanym na wstępie wyrokiem obie wydane w sprawie decyzje podkreślił w uzasadnieniu, że w sprawie okolicznością podlegającą ustaleniu jest to, kto pełnił rolę przewoźnika odnośnie do przewozu skontrolowanego w dniu 16 września 2020 r. W tym zakresie organ dysponował dwiema grupami dowodów, z których jeden stanowiły zeznania świadka – kierującego pojazdem, wskazujące na to, że był on zatrudniony w firmie M. i na rzecz tej firmy był wykonywany przewóz kruszywa oraz dokument WZ w którym wskazano tę firmę jako odbiorcę kruszywa z kopalni. Do drugiej grupy dowodów, przeciwstawnych do oświadczeń kierującego pojazdem, należą dokumenty w postaci oświadczenia Ł. B., który stwierdził, że to on był przewoźnikiem zakwestionowanego towaru, oświadczenia M. B., który przeczy, żeby to on wykonywał przewóz, a także dokumenty dołączone do akt sprawy, z których wynika, że kierujący pojazdem od 1 stycznia 2020 r. jest zatrudniony w firmie M. W tym też zakresie znajdują się dokumenty dotyczące własności pojazdu oraz zezwoleń na przewozy drogowe na potrzeby własne opiewające na Ł. B. Sąd wskazał, że choć to do organu administracyjnego należy ocena wiarygodności dowodów zgromadzonych w sprawie i w sytuacji, gdy zgromadzone dowody wykazują istotne sprzeczności, obdarzenie wiarą jednej grupy dowodów przy jednoczesnym odmówieniu tego atrybutu dowodom przeciwnym to jednak ocena taka musi być wszechstronna i wykazująca logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym powody uznania jednej z grup sprzecznych dowodów za wiarygodne. Organ w tym zakresie musi dokonać konfrontacji i wyjaśnienia przyczyn powstałych sprzeczności, zaś w przypadku takiej sprzeczności występującej pomiędzy zeznaniami a dokumentami, rozpytania osoby przesłuchiwanej, co do ujawnionych dokumentów. Z taką sprzecznością w przedmiotowej sprawie niewyjaśnioną przez organ mamy do czynienia w zakresie podmiotu zatrudniającego D. B. Jak wynika z jego zeznań miał być on zatrudniony od roku 2019 r. przez firmę M. Organ powinien jednak wyjaśnić, dlaczego zatem w aktach znajduje się umowa o pracę tej osoby obowiązująca od 1 stycznia 2020 r. zawarta z podmiotem M1., a więc firmą brata ukaranego. Kwestia zatrudnienia kierowcy jest przy tym istotna, gdyż z jednej strony wpływa na ocenę wiarygodności tego świadka, a z drugiej strony na ocenę, kto był w tym przypadku przewoźnikiem. Słuszne zdaniem Sądu są również uwagi skarżącego, że nie wyjaśniono dokąd ostatecznie towar został zawieziony, a to mogłoby mieć wpływ na ocenę, kto rzeczywiście był właścicielem towaru. Ponowne przesłuchanie kierującego pojazdem pozwoli na wyjaśnienie tych kwestii.vMożna też było zdaniem Sądu, celem zapewnienia wszechstronności postępowania dowodowego przesłuchać Ł. B. na okoliczność faktów podawanych przez niego w piśmie. Organy nie dokonały również oceny, iż właścicielem przedmiotowego samochodu był Ł. B., co w powiązaniu z możliwym faktem, iż to on zatrudnia D. B. mogłoby wskazywać jako dowód pośredni, że to Ł. B. był przewoźnikiem. W końcu należy uwzględnić szereg dokumentów sprawozdawczych dla ZUS, z których ma wynikać, iż D. B. nie był w 2020 r. osobą zatrudnioną przez ukaranego. Ostatnim dokumentem, który należałoby poddać ocenie jest faktura VAT z której wynika, że kruszywo zostało sprzedane przez M. B. firmie M1. Można dokonać sprawdzenia czy podatek VAT z niniejszej faktury został odprowadzony i czy kwota zapłaty została uiszczona. Od powyższego wyroku organ wniósł na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz art. 176 p.p.s.a. skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie ustalonego przez organ stanu faktycznego i przyjęcie, że organ nie ustalił kto w przedmiotowej sprawie pełnił rolę przewoźnika odnośnie skontrolowanego przewozu z dnia 16 września 2020 r., podczas gdy organ zgromadził istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody oraz dokonał ich oceny w sposób logiczny i zgodny z doświadczeniem życiowym. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej, spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 16 września 2020 r., niesporne naruszenia polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. oraz niezgłoszenie w formie pisemnej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i 8 u.t.d. w wymaganym terminie, uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że zebrany i oceniony przez organy obu instancji materiał dowodowy nie był wystarczający dla przypisania skarżącemu przymiotu przewoźnika odpowiedzialnego za te naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należy z organem odwoławczym wskazującym na istotne znaczenie protokołu kontroli sporządzonego w dniu 16 września 2020 r. i podpisanego bez żadnych zastrzeżeń przez kierującego zatrzymanym do kontroli pojazdem. Należy podkreślić, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny (art. 74 ust. 1 u.t.d.). Jego walor jako dowodu, wyraża się w szczególności w tym, iż treść protokołu wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, zaś same ustalenia z protokołu z kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego. Ma on cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2205/14). Jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, w oparciu o ten dokument oraz w świetle całokształtu okoliczności wynikających z materiału dowodowego już zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, organy miały podstawy do przyjęcia, że to skarżący był przewoźnikiem. Wynikało to przede wszystkim z dokumentu WZ będącego dowodem wydania towaru wskazującym odbiorcę towaru oraz zeznań kierującego pojazdem. Skoro jak wynika z dokumentu WZ to skarżący odebrał towar – przewożone kruszywo, a z zeznań kierowcy jednoznacznie wynikało, że wykonywał on przewóz w imieniu skarżącego, czyli podmiotu wskazanego w tym dokumencie jako odbiorca, to te dwa dowody łącznie były wystarczające do przyjęcia, że to skarżący był przewoźnikiem. Należy przy tym podkreślić, że przewoźnik nie musi zatrudniać kierowcy wykonującego przewóz, ani też być właścicielem pojazdu, którym wykonywany jest przewóz, czy też właścicielem przewożonego towaru. Dlatego też wskazane przez Sąd I Instancji okoliczności, na które miało być prowadzone dalsze postępowanie i które miały rozważyć ponownie organy, a więc kwestia zatrudnienia kierowcy, własności pojazdu, własności przewożonego towaru oraz miejsca, dokąd towar miał być przewieziony, nie miały znaczenia dla kluczowego ustalenia kto faktycznie wykonywał przewóz. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone już dowody były wystarczające dla ustalenia, że to skarżący wykonywał kontrolowany przewóz, a powoływane przez stronę okoliczności mające sugerować, że przewoźnikiem był brat skarżącego, nie mogły prowadzić do skutecznego podważenia ustaleń poczynionych na podstawie omówionych wyżej dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadnie zakwestionowano w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji, że zebrany przez organy w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przypisania skarżącemu przymiotu "przewoźnika", a co za tym idzie był niewystarczający dla wydania zaskarżonej decyzji. Z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy, konieczne do jej rozstrzygnięcia fakty zostały prawidłowo ustalone. W świetle powyższego, uznając za usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. w zw. z art. 7, art. § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. należało uznać, że zasługuje na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcie Sądu I instancji i Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji uchylił zaskarżony wyrok w całości. Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji oddalił ją jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265).