II GZ 100/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D., I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3818/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr LOB.501.603.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3818/24, po rozpoznaniu wniosku R. w D., I. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr LOB.501.603.2024.ULC.2, w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że spółka w skardze na opisaną wyżej decyzję złożyła również wniosek o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że poza karą 18.000 zł, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, wydano wobec niej również 74 innych decyzji nakładających kary pieniężne w łącznej wysokości 1.341.000 zł, co z perspektywy jej możliwości finansowych stanowi znaczącą kwotę. Do tego kary te nałożono po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżąca jest spółką prawa [...], ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji prowadzić może do powstania po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. W ocenie spółki, przy rozpoznawaniu wniosku nie można również pominąć, że wobec niej prowadzone są także inne postępowania w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania, które szacunkowo dla całej branży lotniczej mają wynosić 3.600.000.000 zł. Reasumując, skarżąca podkreśliła, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla spółki rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia jej kondycji finansowej do stanu pierwotnego. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA podniósł, że strona powołała się na inne postępowania, w których organ wymierzył jej kary pieniężne, wskazując, że nie jest możliwe wykazanie odpowiednimi dokumentami, jaki dokładanie wpływ będzie miała na nią tak duża liczba administracyjnych kar pieniężnych, bowiem ich ostateczna suma nie jest na dzisiaj znana. Sąd uznał, że brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił zweryfikowanie, czy skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności orzeczonej zaskarżoną decyzją. Powołane we wniosku okoliczności są niewystarczające do stwierdzenia, jakie skutki w odniesieniu do sytuacji finansowej skarżącej wywoła ewentualne wykonanie decyzji. Ponadto WSA podkreślił, że kara pieniężna nie wywołuje nieodwracalnego stanu, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne. Sąd I instancji nie uwzględnił także okoliczności nałożenia kar w ramach innych postępowań administracyjnych, ze wskazaniem szacunkowej wysokości dla całej branży lotniczej, bowiem zasadność przyznania ochrony tymczasowej rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w konkretnej sprawie. Zdaniem WSA, powołanie się na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży, w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do skarżącej wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej, uniemożliwiło ocenę. WSA podniósł również, że na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie ocenia zasadności skargi, wobec czego zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidulanym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuację strony skarżącej w szerszym zakresie – a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do b. błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (bowiem Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładania ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy – poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody – istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji – w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań – winno zostać ocenione jako powodujące dla skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do prowadzenia której niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że łączna kwota nałożonych na spółkę kar w wysokości 1.341.000 zł jest znacząca, a wykonanie zaskarżonej decyzji narazi przewoźnika na poniesienie dodatkowych kosztów. Spółka podkreśliła, że na dzień sporządzenia zażalenia organ nałożył na nią łącznie już ok. 350 decyzji, nakładających kary pieniężne na łączną sumę wynoszącą ponad 6,5 miliona złotych. Według wiedzy strony w dalszym ciągu prowadzonych jest setki innych postępowań, które również mogą zakończyć się nałożeniem na nią administracyjnych kar pieniężnych. W perspektywie najbliższych miesięcy lub lat, powyższe może skutkować nałożeniem na skarżącą kar, których łączna suma przekroczy dziesiątki milionów złotych. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że na dzień dzisiejszy nie jest możliwe wykazanie odpowiednimi dokumentami, jaki dokładnie wpływ będzie miało nałożenie na nią tak dużej liczby kar pieniężnych, bowiem ich ostateczna suma na dzień dzisiejszy nie jest jeszcze znana. Nie ulega jednak wątpliwości, iż suma kar opiewająca na wiele milionów złotych musi wpłynąć na kondycję finansową każdego funkcjonującego na zasadach rynkowych przedsiębiorstwa - w szczególności przewoźnika lotniczego, którego działalność wiąże się z koniecznością bieżącej regulacji należności m.in. za leasing maszyn lotniczych czy też uiszczania opłat oraz podatków lotniskowych, co wiąże się z koniecznością utrzymywania nienagannej kondycji finansowej. Skarżąca podniosła również, że w przypadku, gdy WSA uznał, że wniosek nie zawiera okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić stronie znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki, wówczas Sąd - stwierdzając brak usuwalny takiego wniosku - na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. winien wezwać stronę do uzupełnienia braku w terminie wskazanym w przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, brak pełnych i wiarygodnych danych uniemożliwił zweryfikowanie, czy skarżąca rzeczywiście nie dysponuje środkami uniemożliwiającymi pokrycie należności wynikającej z zaskarżonej decyzji. Analiza wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazuje na niewyczerpujące przedstawienie sytuacji finansowej i zdolności płatniczych skarżącej spółki. Przedstawione przez spółkę okoliczności nie dają żadnego obrazu jej zdolności płatniczych, co uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia którejś z ustawowych przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Jeśli bowiem nawet można częściowo zaakceptować stanowisko spółki, że z uwagi na wielość nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych, łączna suma wymaganych należności daje kwotę znaczną, to jednak stwierdzić należy, iż bez wykazania zdolności płatniczych skarżącej, WSA nie był w stanie ocenić wzajemnej relacji pomiędzy środkami będącymi w dyspozycji strony, a ciążącymi na niej zobowiązaniami, w tym również – a w zasadzie zwłaszcza – z tytułu wymierzonych kar pieniężnych. Aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja wymaganej należności może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej spółki. Prawidłowo zatem wskazał WSA, że bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w przypadku skarżącej zapłata kary (czy też sumy kar) będzie miała realny wpływ na jej kondycję finansową i ewentualne zachwianie płynności finansowej spółki. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Do akt nie przedłożono jednak żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową oraz świadczących o ciążących na wnioskującej zobowiązaniach. Brak możliwości dokonania analizy w przedmiotowym zakresie doprowadził do niemożności obiektywnej oceny złożonego wniosku z powodu nieprzedstawienia pełnego i rzeczywistego obrazu zdolności płatniczych skarżącej. W tej sytuacji - co słusznie zauważył Sąd I instancji - niemożliwą stała się inna ocena spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niż ta, której dokonał WSA. Tym samym za zasadne należało uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, iż skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak przedłożenia przez wnioskującą dokumentów finansowych nie pozwalał na zweryfikowanie informacji o aktualnej sytuacji finansowej i zdolności płatniczej skarżącej spółki. Nie jest zatem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie zdaniem strony wnioskującej – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Argumentem przemawiającym za udzieleniem spółce ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie może też być podniesiona na wstępie zażalenia okoliczność, że kara nałożona zaskarżoną w tej sprawie decyzją jest jedną z wielu orzeczonych wobec spółki, a organy stale wydają wobec niej kolejne decyzje nakładające administracyjne kary pieniężne. Nie jest bowiem wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w lakoniczny sposób okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (vide np. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem strona nie przedstawiła konkretnej argumentacji oraz nie uprawdopodobniła podniesionych w nim okoliczności. Nadto stwierdzić należy, że argumentacja odwołująca się do przyszłych zobowiązań wynikających z decyzji, które zdaniem skarżącej zostaną wydane wobec spółki, nie mogła na obecnym etapie skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Za zbyt ogólnikową i nieprzekonującą należało więc uznać argumentację wniosku w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody związanej z koniecznością uiszczenia kary pieniężnej, bowiem skarżąca nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania. Nie wskazała również żadnych innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wyegzekwowania nałożonej na nią kary. Taką okolicznością nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączna wysokość ciążących na spółce kar za niedopełnienie przez nią obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu I instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że brak uwzględnienia żądania strony o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszym postępowaniu, nie uniemożliwia wystąpienia z ponownym wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do kwestii braku wezwania przez Sąd I instancji do uzupełnienia złożonego przez spółkę wniosku, należy zauważyć, że WSA w tej kwestii wyraził w zaskarżonym postanowieniu słuszne stanowisko, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać – jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżąca – za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz należy stwierdzić brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.