II GZ 133/23

Dnia 16 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A.G.H. im. Stanisława Staszica w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1691/22 w zakresie oddalenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 16 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1691/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek A.G.H. im. Stanisława Staszica w K. o dopuszczenie w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. A.G.H. im. Stanisława Staszica w K. (wnioskodawca/AGH) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie o sygn. III SA/Kr 1691/22 ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wnioskodawca podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana zaskarżona decyzja SKO w Krakowie oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], pomimo iż jest on właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej o numerze [...], obr. [...], a podmiot A. Sp. z o.o. korzysta z urządzenia reklamowego posadowionego na tej działce na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 28 sierpnia 2006 r. W związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy "podstawą interesu prawnego AGH jest art. 140 zd. 1 k.c., zgodnie z którym właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.". Kontrolowany Sąd Wojewódzki rozważając powyższy wniosek przypomniał, że zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Podstawą tego rodzaju legitymacji jest zatem istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu wnoszącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika. W ocenie Sądu I instancji o istnieniu interesu prawnego przesądza norma prawa materialnego, natomiast od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. należy utożsamiać ze związkiem sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny. Tak rozumiany interes prawny musi być ponadto aktualny, co oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, oraz realny, co należy rozumieć w ten sposób, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. Interes prawny musi być także osobisty, własny, indywidualny, a zatem powinien on być na tyle powiązany z indywidualnym podmiotem, że akt prawny, z którego wydaniem jest wiązany, wpływa na prawa lub obowiązki tego podmiotu. Zdaniem Sądu I instancji stosunek administracyjnoprawny w przedmiotowej sprawie został ukształtowany na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), to jest w związku z nałożeniem kary pieniężnej na A. Sp. z o.o. w K. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi. Adresatem decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się powyższego czynu. Bez znaczenia jest to, kto jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowany został bez zezwolenia obiekt w liniach rozgraniczających pas drogowy. Karę za zajęcie pasa drogowego nakłada się wyłącznie na podmiot, który tego dokonał, a nie na właściciela nieruchomości, chyba że jest to ten sam podmiot. Kontrolowany Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że fakt, iż AGH w K. jest właścicielem działki nr [...] obr. [...], nie sprawia, że podmiot ten może stać się uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Interes prawny w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie został oparty o prawo własności nieruchomości. Nie wynika on również z faktu zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy właścicielem działki [...] obr. [...] w K. (AGH) a spółką K. Sp. z o.o. w K. Istniejące w sferze prawa cywilnego stosunki obligacyjne między stronami nie kreują interesu prawnego w zakresie prawa administracyjnego. Fakt ten może kreować co najwyżej interes faktyczny po stronie wnioskodawcy, lecz brak jest norm wynikających z administracyjnego prawa materialnego powszechnie obowiązującego, z których mógłby wynikać interes prawny AGH, a ponadto sam wnioskodawca nie powołuje się na takowe uregulowania, poza przepisem prawa cywilnego (art. 140 zd. 1 k.c.). W związku z powyższym kontrolowany Sąd uznał, że zaistniały podstawy do oddalenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie wniosku AGH o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, na podstawie art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku AGH o dopuszczenie udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, w sytuacji gdy AGH posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, ponieważ kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego dotyczy obiektu znajdującego się na nieruchomości, która pozostaje własnością AGH, co bezpośrednio wpływa na prawa i obowiązki AGH; 2) naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że AGH nie legitymuje się interesem prawnym, w sytuacji gdy interes prawny AGH wynika w szczególności z prawa własności (art. 140 k.c.) oraz stosunków obligacyjnych, tj. umowy dzierżawy nieruchomości, które mają wpływ na prawa i obowiązki AGH. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, podlegając oddaleniu. Istota spornego zagadnienia prawnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie podmiot będący właścicielem nieruchomości i wydzierżawiający ją innemu podmiotowi, na którego została w drodze decyzji nałożona administracyjna kara pieniężna za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), a który ma być zlokalizowany na tej nieruchomości, może powoływać się na swój interes prawny w sprawie nałożenia powyższej kary pieniężnej, a w konsekwencji może żądać uznania za stronę postępowania w tej sprawie, a jeśli nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym – może żądać dopuszczenia go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie skargi na decyzję rozstrzygającą powyższą sprawę ze względu na to, że wynik powyższego postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Odpowiadając na powyższe pytanie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko zajęte przez kontrolowany Sąd Wojewódzki jest prawidłowe co do rezultatu, a zatem zasadnie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym podmiotu wnoszącego zażalenie został oddalony. Jak trafnie przyjęto w uchwale NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Charakteryzując interes prawny przez pryzmat źródła, z którego on wynika, podkreśla się, że interes ten – znajdujący swoją podstawę w normach prawa materialnego i potwierdzenie w okolicznościach faktycznych – musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, tj. nadający się do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej, oraz realny, a nie jedynie ewentualny czy potencjalny. Wynikanie interesu prawnego z normy prawa materialnego niewątpliwie obiektywizuje interes indywidualny oparty na tej normie. Interes prawny istnieje wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy. Jednocześnie normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreślono, że jeśli norma prawa materialnego, stanowiąca podstawę interesu prawnego, powinna być normą dającą się jednostkowo określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić, a ponadto zawsze aktualnie i bezpośrednio dotyczącą sytuacji danego podmiotu, to interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu obowiązywania danego aktu prawnego lub instytucji prawnej. Nie może on również wynikać tylko z interesów lub uprawnień innych podmiotów ani też nie może mieć charakteru hipotetycznego. W związku z powyższym należy przyjąć, że źródłem interesu prawnego w sferze regulacji administracyjnoprawnej nie może być sam fakt bycia podmiotem praw cywilnoprawnych (np. rzeczowych lub obligacyjnych), jak również nie można wywodzić tego interesu ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej. Dopiero ustalenie obowiązywania określonej normy prawa administracyjnego (najczęściej materialnego), która bezpośrednio odwołuje się do praw lub obowiązków wynikających z norm prawa cywilnego, uznając je za źródło interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego, pozwala na przyjęcie, że podmiotom praw cywilnych (np. prawa własności nieruchomości lub ograniczonego prawa rzeczowego) przysługuje interes prawny w danej sprawie administracyjnej (por. np. art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Odnosząc powyższe ustalenia do podstawy materialnoprawnej sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) oraz zestawiając powyższą podstawę z innymi przepisami analizowanej ustawy, które regulują zakres podmiotowy odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego (zob. np. art. 40 ust. 2a, art. 40 ust. 11, art. 40 ust. 15 u.d.p.), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podmiotem będącym adresatem materialnoprawnym decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest co do zasady podmiot lub podmioty zajmujące ten pas. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie można natomiast wyprowadzić normy, które przez odpowiednie wyznaczenie przesłanek treściowych lub odesłanie do norm prawa cywilnego przyznawałyby interes prawny podmiotom praw lub obowiązków cywilnoprawnych (w tym praw właścicielskich lub ograniczonych praw rzeczowych) związanych z nieruchomością, co do której właściwy zarządca drogi wydał decyzję, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Brak również normy materialnoprawnej, która z samym faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej (w tym umowy dzierżawy lub najmu) co do tego rodzaju nieruchomości wiązałaby skutek w postaci przyznania podmiotom tej umowy (w tym np. wydzierżawiającemu) status dysponenta interesu prawnego w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Trzeba ponadto stwierdzić, że czynność faktyczna zajęcia pasa drogowego nie wykazuje w świetle analizowanej regulacji materialnoprawnej jakiegokolwiek związku normatywnego z cywilnoprawnymi podstawami podjęcia tego rodzaju czynności. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a podniesione zarzuty zażaleniowe są bezzasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.