II GZ 15/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "A." Sp. z o.o. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2015/19 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: umorzyć postępowanie z zażalenia "A." Sp. z o.o. w S.

Postanowieniem z 14 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2015/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku "A." Sp. z o.o. w S., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej złożyła "A." Sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca). W jej treści spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Złożony wniosek podtrzymała pismem z dnia [...] października 2019 r. Postanowieniem z 14 października 2019 r. WSA w Warszawie odmówił udzielenia ochrony tymczasowej oddalając wniosek spółki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, której podstawę prawną stanowi m.in. art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 499 ze zm.; dalej: u.p.f.). Natomiast z dniem 14 czerwca 2018 r. wszedł w życie przepis art. 108 ust. 4a u.p.f., dodany przez art. 6 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1039), w myśl którego do decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki (art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a) u.p.f.), wydanych na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. nie stosuje się art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA wskazując na orzecznictwo stwierdził, że wejście w życie art. 108 ust. 4a u.p.f. z dniem 14 czerwca 2018 r. wpływa istotnie na byt wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i to bez względu na zawartą w nim siłę argumentacji, czy załączone dowody. Zdaniem WSA, nie mają one jakiegokolwiek znaczenia, skoro zastosowanie przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. zostało wyłączone mocą ustawy. Natomiast przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają innej regulacji, oprócz art. 61 § 3, umożliwiającej Sądowi legalne wstrzymanie wykonania zaskarżonej skargą decyzji organu administracji publicznej. W związku z powyższym Sąd uznał, że niezależnie od argumentów skarżącej powołanych we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, nie miał podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ taką możliwość wyłącza przepis art. 108 ust. 4a u.p.f. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie postanowienia w całości, rozpatrzenie wniosku i orzeczenie przez NSA co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonaniu zaskarżonej decyzji. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako "pusa") oraz 184 Konstytucji RP przez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy w następstwie czego zaniechano prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem i wydano postanowienie w oparciu o wykładnię przepisu rażąco sprzeczną z Konstytucją RP i ustawami we wskazanym poniżej zakresie; b. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., tj. niewłaściwe zastosowanie tej normy poprzez wadliwe ograniczenie się do przywołania w uzasadnieniu wyłącznie przepisu art. 108 ust. 4a u.p.f. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. jako podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia bez uzasadnienia prawnego, w tym bez przeprowadzenia samodzielnej oceny prawnej i wykładni tego przepisu – co doprowadziło do wydania decyzji oddalającej i uniemożliwia kontrolę instancyjną postanowienia polegającą na prześledzeniu toku myślowego sądu I instancji; c. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 108 ust. 4a u.p.f. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, mimo że zachodziły przesłanki to uzasadniające, oraz pominięcie istotnych dowodów przedłożonych przez Stronę dowodzących miedzy innymi braku związku pomiędzy sprawą, a hipotezą art. 86a u.p.f. a w konsekwencji również i art. 103 ust. 1 pkt. 2 u.p.f. oraz 108 ust. 4a u.p.f. - prawidłowe przeprowadzenie postępowania doprowadziłoby do uznania niemożliwości zastosowania art. 108 ust. 4a u.p.f. który stanowił podstawę prawną wydanego postanowienia; d. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 108 ust. 4a u.p.f. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. i z art. 86a u.p.f. oraz w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 2, 7, 8,10, 22, 31 ust. 3,45, 68 oraz 184 Konstytucji RP. 2. przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przepisu art. 108 ust. 4a u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w przypadku, gdy przepis ten nie znajdował zastosowania, bowiem skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa tj. rażącym naruszeniem prawa w oparciu o błędną podstawę prawną, a konkretnie art. 86a u.p.f. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 788), który to przepis nie obowiązywał w chwili wydawania decyzji i nie mógł stanowić podstawy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji przez organ, co kolejno nie mogło uzasadniać oparcia przez sąd skarżonego postanowienia na art. 108 ust. 4a - co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu i wydania decyzji oddalającej b. wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 108 ust. 4a u.p.f. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 u.p.f. i z art. 86a u.p.f. oraz w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 2, 7, 8, 10, 22, 31 ust. 3, 45, 68 oraz 184 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię tj. ograniczenie się do literalnej wykładni art. 108 ust. 4a u.p.f. i przyjęcie, że wyłączenie kompetencji sądu do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie tego przepisu może mieć zastosowanie: i. niezależnie od faktycznego związku sprawy, w której zapadła decyzja, z zakresem zastosowania przepisów, do których art. 108 ust. 4a u.pf. się odwołuje, ii. wyłącznie w oparciu o zestawienie przepisu wskazanego przez organ jako podstawa prawna w sentencji decyzji z literalną treścią art. 108 ust. 4a u.p.f., podczas gdy uwzględnienie pozajęzykowych dyrektyw wykładni, w tym także wykładni uwzględniającej zasady konstytucyjne wyrażone w ww. artykułach Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że wyłączenie zasady tymczasowej ochrony sądowej przed podlegającym wykonaniu decyzjom ostatecznym mogącym wywołać znaczną szkodę i niemożliwe do odwrócenia skutki, może mieć miejsce wyłącznie po wstępnej weryfikacji przez sąd, czy skarżona decyzja, wobec której nie służy stronie wniosek o wstrzymanie wykonania, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź na błędnej podstawie prawnej lub z inną istotną wadą prawną wykluczającą zastosowanie art. 108 ust. 4a - co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu i wydania decyzji oddalającej. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie. Następnie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2015/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał na rozprawie skargę na ww. decyzję GIF. W punkcie 1 sentencji wyroku WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2019 r., zaś w punkcie 2 sentencji zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że Sąd I instancji uwzględnił skargę spółki, uchylając decyzje administracyjne obu instancji. W konsekwencji powyższego uchylona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, o czym stanowi cytowany powyżej przepis. W tej sytuacji, po wydaniu wyroku Sądu I instancji z 16 grudnia 2019 r. uwzględniającego skargę, bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie kontroli prawidłowości postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym postępowanie z zażalenia spółki należało umorzyć mając na uwadze treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy decyzja z [...] lipca 2019 r. nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji, czyli do dnia rozpoznania ewentualnej skargi kasacyjnej od ww. wyroku albo upływu terminu do jej wniesienia. Innymi słowy, skoro zaskarżona decyzja jest niewykonalna z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a., to postanowienie WSA z 14 października 2019 r. odmawiające udzielenia ochrony tymczasowej pozostaje w mocy, lecz nie wywołuje skutków prawnych w postaci możliwości jej wykonania. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.