II GZ 158/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1767/22 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2022 r. nr MDP.051.357.2017.MKK.(2) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia postanawia: oddalić zażalenie.

P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Zdrowia z 17 maja 2022 r. nr MDP.051.387.2017.MKK (2) w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W skardze P. G. (dalej: skarżący) zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając udzielenia ochrony wskazał, że argumentacja wniosku skarżącego odnosi się przede wszystkim do kwestii negatywnych konsekwencji oraz potencjalnie nieodwracalnych skutków wykonania obowiązku szczepienia u dziecka skarżącego. Tymczasem przedmiotem postępowania toczącego się przed sądem w niniejszej sprawie nie jest bezpośrednio kwestia obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym, lecz kwestia nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Konieczność zapłaty grzywny w celu przymuszenia w kwocie 500 zł, niewątpliwie wiąże się z poniesieniem pewnych kosztów, jednakże skarżący uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia w ogóle nie przedstawił swojej sytuacji materialnej. Jest to o tyle ważne, że tylko skorelowanie poniesienia ewentualnych kosztów i sytuacji majątkowej strony pozwala ocenić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. P.G. złożył zażalenie na postanowienie Sądu, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie grozi szkoda - sprowadzenie szkody tylko do obowiązku pieniężnego (egzekucji grzywny) w sytuacji, gdy przymuszenie do wykonania szczepienia ochronnego może spowodować skutki nieodwracalne. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w przypadku wykonania postanowienia grozi jemu niepowetowana szkoda, gdyż w chwili wyegzekwowania przymusowego grzywny organ administracji mógłby nałożyć kolejną grzywnę, aż do chwili wykonania obowiązku przymusowego szczepienia z którym skarżący się nie zgadza, a który to zabieg ma charakter nieodwracalny. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, iż skarżący w sposób niewystarczający wykazywał nieodwracalność skutków. Z treści samej skargi wynikają wprost obawy skarżącego. Z uwagi na charakter postanowienia, którego celem jest przymuszenie do wykonania obowiązku szczepienia, brak wstrzymania jego wykonalności może spowodować dalsze nakładanie grzywien, jak i zmiany w stanie zdrowia dziecka. Świadomość rodziców i obserwowane liczne powikłania poszczepienne (których możliwość wystąpienia przewidują sami producenci w treści ulotek dot. szczepień) wskazuje, iż brak wstrzymania wykonania postanowienia może spowodować nieodwracalne skutki, i tym samym wymierną szkodę, które nie będzie mogła zostać wynagrodzona np. przez zwrot wyegzekwowanej kary grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Instytucja procesowa wstrzymania wykonania aktu służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania, zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje mianowicie, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody przyjmuje się, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Rozstrzygnięcie sądu podejmowane w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu Sądu, do którego został skierowany wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 21/20; B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 338-340). Jak wynika z powyższego, ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, zaś ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). Niezbędne jest zatem wskazanie przez wnioskodawcę na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne (por. m.in. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207). W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie, którego wstrzymania domaga się skarżący, dotyczy nałożenia grzywny w wysokości 500 zł za uchylanie się od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Tym samym uzasadnienie wniosku powinno było wskazać jakie negatywne konsekwencje mogą nastąpić w przypadku uiszczenia lub wyegzekwowania nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia (por. postanowienie NSA z dnia 7 marca 2018 r. o sygn. akt II OZ 209/18). Sąd zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania tego postanowienia, gdyż skarżący nie uzasadnił wniosku zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 p.p.s.a., koncentrując się na konsekwencji zaszczepienia dziecka, a nie na kwestii wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny. Strona skarżąca, która nie uzyskała ochrony tymczasowej przed sądem pierwszej instancji, może wnieść zażalenie na to postanowienie. Podkreślenia jednak wymaga, że wniesienie zażalenia może okazać się skuteczne w toku kontroli instancyjnej jedynie przy spełnieniu odpowiednich przesłanek, tzn. po wykazaniu, że zaskarżone postanowienie było niezgodne z prawem. Zażalenie stanowi bowiem środek odwoławczy od orzeczenia sądu pierwszej instancji, co oznacza, że służy ono zainicjowaniu kontroli legalności tego orzeczenia. Zażalenie nie jest natomiast środkiem służącym do powołania lub przytoczenia po raz pierwszy danej argumentacji, bądź uzupełnienia złożonego materiału dowodowego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I FZ 259/19; z 30 maja 2019 r., sygn. akt I FZ 114/19). W zażaleniu skarżący powinien zatem wykazać, że sąd pierwszej instancji dokonał w jego sprawie błędnego rozstrzygnięcia, mając na uwadze obowiązujące w sprawie przepisy prawa i treść wniosku. A zatem w niniejszej sprawie skarżący powinien był wykazać, że w postępowaniu przed sądem I instancji spełnione zostały powyżej wskazane przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a mimo to sąd orzekł o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżący tego nie wykazał. Powołane w zażaleniu argumenty, koncentrujące się na obawach i braku zgody skarżącego na podanie szczepionki córce, co nie było przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie i nie może być przedmiotem oceny także przez NSA w niniejszym postępowaniu - nie mogą uzasadniać zasadności zażalenia. Skarżący kwestionuje bowiem w ten sposób zgodność z prawem obowiązku zaszczepienia dziecka, co wykracza poza zakres niniejszego postępowania dotyczącego zgodności z prawem postanowienia WSA o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał złożony wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej za niezasadny przyjmując, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądanie wstrzymania wykonania postanowienia bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów dotyczących przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić do uwzględniania wniosku. Wniesione zażalenie i zawarta w nim argumentacja nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że skarżący ograniczając się w zażaleniu do ogólnikowych stwierdzeń o "niepowetowanej szkodzie, gdyż w chwili wyegzekwowania przymusowego grzywny organ administracji mógłby nałożyć kolejną grzywnę, aż do chwili wykonania obowiązku przymusowego szczepienia z którym skarżący się nie zgadza, a który to zabieg ma charakter nieodwracalny", nie podważył skutecznie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a skarżący takich okoliczności w odniesieniu do obowiązku zapłaty grzywny nie przedstawił. Uzasadnienie wniosku nie odnosiło się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego postanowienia jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem uznać, by w świetle przedstawionej przez skarżącego argumentacji koncentrującej się na braku zgody skarżącego na nałożenie wobec jego córki obowiązku szczepień wykazał on, że nie był trafny pogląd sądu pierwszej instancji o braku wykazania we wniosku o wtrzymanie wykonania postanowienia okoliczności przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania postanowienia spoczywał na skarżącym. Brak uzasadnienia wniosku przed sądem pierwszej instancji nie mógł być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie zasadności tego wniosku poprzez wykazanie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tego zaś w tej sprawie skarżący nie wykazał. Ponieważ orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia ma charakter fakultatywny, a więc sąd może ale nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenie jest zawężony. Przyjąć bowiem należy, że jeżeli oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2019 r., LEX/el). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie sądu spełnia te wymogi – zażalenie nie mogło zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oddalił zażalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.