II GZ 166/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r.; sygn. akt V SA/Wa 5050/21 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2021 r.; nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 22 lutego 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 5050/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej zwaną "ppsa"), uwzględnił wniosek G. Sp. z o.o. w L. (dalej zwaną "Skarżącą"), wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z 7 września 2021 r.; (nr PORZI.503.232.2019.MSA.6), która utrzymała w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 24 czerwca 2019 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu WSA wskazał, że Skarżąca, w skardze na decyzję GIF z 7 września 2021 r. wydaną w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w Ł. przy ul. [...], wniosła o wstrzymanie wykonania w całości decyzji GIF z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody Skarżącej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na trudne do odwrócenia skutki w postaci konieczności rozwiązania umów o pracę z zaufanymi pracownikami apteki (spółka przedstawiła listę pracowników i listę płac). WSA uznał, że wykonanie decyzji może doprowadzić do utraty przychodów i utraty płynności finansowej. Apteka może stracić stałych klientów (w tym samym budynku mieści się przychodnia). WSA wskazał też na rolę apteki w czasach pandemii (m.in. w aptece jest/był punkt szczepień). Zwrócił również uwagę na koszty utylizacji produktów leczniczych (sama wartość leków w dacie doręczenia decyzji wynosiła ponad 276 tys. zł). GIF, w piśmie procesowym z 9 lutego 2021 r., złożył zażalenie na postanowienie WSA o wstrzymaniu wykonania decyzji. GIF zarzucił postanowieniu WSA naruszenie art. 61 § 3 ppsa przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek Skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw. W zażaleniu GIF podniósł, że WSA pominął okoliczność wskazaną w odpowiedzi na wniosek, że udziałowcem Skarżącej są inne spółki (D. S.A. i H. Sp. z o.o.), które posiadają udziały w wielu podmiotach prowadzących apteki. GIF podniósł, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentów obrazujących dochody swoich udziałowców. Zdaniem GIF, brak należytego uprawdopodobnienia aktualnego stanu majątkowego Skarżącej i pominięcie sytuacji jej udziałowców uniemożliwia całościową, a więc i prawidłową ocenę, w jakim stopniu wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na bieżącą sytuację finansową Skarżącej i powiązanych z nią przedsiębiorców. Skarżąca złożyła odpowiedź na zażalenie kwestionując argumenty organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 61 § 3 ppsa przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 ppsa, sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przyjmując, że Skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, a zażalenie organu nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki (zob. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 października 2018 r., sygn. akt II GZ 343/18, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może spowodować dla Skarżącej – co podnosiła ona wnioskując o ochronę tymczasową – skutki w sferze kadrowej. Jak trafnie stwierdził WSA, prawdopodobne jest bowiem, że Skarżąca, będąc zmuszona zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu tej apteki, stanie przed koniecznością zwolnienia pracowników, co niewątpliwie spowoduje dla niej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, na co również Skarżąca wskazywała we wniosku. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania do Skarżącej, może mieć nawet charakter nieodwracalny. Doszło zatem do spełnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Oceny tej nie podważyły powoływane przez GIF w zażaleniu argumenty, że udziałowcami Skarżącej są inne spółki posiadające udziały w wielu podmiotach prowadzących apteki. GIF nie wskazał bowiem w jaki sposób fakt bycia udziałowcem Skarżącej spółki przez D. S.A. z siedzibą w W. (KRS nr [...]) i H. sp. z o.o. z siedzibą w O. (KRS nr [...]) mógłby wpłynąć na ogólną kondycję Skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sama okoliczność, że udziałowcem Skarżącej spółki jest osoba prawna działająca w tej samej branży i pozostająca w dobrej sytuacji finansowej, nie podważa możliwości wyrządzenia znacznej szkody majątkowej Skarżącej w przypadku wykonania decyzji. Skarżącą obowiązują bowiem zawarte umowy w tym m.in. umowa najmu lokalu i umowa na dostarczenie mediów i również to Skarżąca odpowiada za inne swoje zobowiązania. Tym samym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżąca wystarczająco uprawdopodobniła możliwość zaistnienia szkody majątkowej ale także i niemajątkowej w wyniku wykonania decyzji, zaś powrót do stanu poprzedniego mógłby być niemożliwy albo nadmiernie utrudniony przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.