II GZ 92/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2950/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2950/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu o na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 lutego 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżąca nie wykazała konieczności przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła bowiem okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., co uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności tej nie stanowią w szczególności twierdzenia o hipotetycznym ryzyku utraty potencjalnych klientów przez, cyt: "inne apteki, zlokalizowane w sąsiedztwie apteki Spółki, odpowiednim zaopatrzeniu pacjentów w leki, upadaniu aptek, zwiększeniu sprzedaży w okolicznych aptekach asortymentu poza lekowego lub leków o kategorii dostępności OTC - wydawane bez przepisu lekarza". Samo powołanie się na subiektywne i hipotetyczne konsekwencje w sferze finansowej innych podmiotów niż Skarżąca nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Zażalenie na to postanowienie wniosła Skarżąca zaskarżając je w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jego wydanie, tj. 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że w sprawie nie występuje przesłanka "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody" oraz "spowodowania trudnych do odwrócenia skutków", a tym samym - że nie występują podstawy do wstrzymania wykonalności decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 26 lutego 2021 r" o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki. 2. na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodów z dokumentów w postaci: a) zrzutów ekranowych z internetowego rejestru aptek dla aptek pn.: - "N."; - "Ż."; - "N."; - "M." na okoliczność lokalizacji ww. aptek na terenie m. Wrocławia oraz funkcjonowania na tym samym rynku właściwym; b) zrzutów ekranowych z portalu "Google Maps" dla aptek pn.: - "N."; - "Ż."; - "N."; - "M." na okoliczność odległości w jakiej od apteki "N. znajdują się apteki: "Ż.", "Na O." i "M."; c) zestawienia przygotowanego przez aptekę pn. "M.", obejmującego liczbę obsługiwanych przez nią pacjentów oraz przyjmowanych do realizacji recept w 2020 i 2021 r.; d) zestawienia porównawczego przygotowanego przez aptekę pn. "M.", obejmującego porównanie w latach 2020 i 2021 liczby obsługiwanych pacjentów oraz liczby przyjmowanych do realizacji recept; e) dwóch wykresów, przygotowanych na podstawie zestawień z pkt c) i d); f) analizy sprzedaży miesięcznej dla apteki pn. "Ż." oraz "N." za okres od stycznia do grudnia 2020 r. oraz od stycznia do października 2021 r. (obejmującej liczbę obsługiwanych pacjentów i przyjmowanych do realizacji recept z podziałem na miesiące); g) analizy porównawczej dla apteki pn. "Ż." oraz "N." za łączny okres od 1 stycznia 2020 r. do 28 października 2021 r., obejmującej liczbę obsługiwanych pacjentów oraz przyjmowanych do realizacji recept (w ujęciu zbiorczym) - na okoliczność spadku liczby pacjentów oraz przyjmowanych do realizacji recept w aptekach: "M.", "Ż." oraz "N." w okresie po otwarciu się apteki pn. "N.", a także spadku obrotów oraz dochodów dla tych aptek. 3. na podstawie art. 106 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o uznanie za fakty powszechne znane okoliczności przytoczone w pkt 2 lit. a) i b) petitum niniejszego zażalenia w zakresie: a) lokalizacji na terenie m. Wrocławia aptek: "N.", "Ż.", "N.", "M."; b) odległości w jakiej od apteki "Niezapominajka dla całej rodziny" znajdują się apteki: "Ż.", "N." i "M.". 4. na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 194 § 3 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie zażalenia, tj. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o istocie sprawy z uwagi na to, że jest ona dostatecznie wyjaśniona, tj. o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a na zasadzie wniosku ewentualnego - na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 w zw. z art. 194 § 3 p.p.s.a. - wniosła o uwzględnienie zażalenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz jego przekazanie do Sądu I instancji do ponownego rozpoznania. 5. w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. 6. na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 7. Z uwagi na zaofiarowanie przez skarżącą (DIA) nowych dowodów odnoszących się wprost do przesłanki (przesłanek) z art. 61 § 3 p.p.s.a. na podstawie art. 179a w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. wniosła o uchylenie przez Sąd I instancji postanowienia z dnia 12 października 2021 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonalności decyzji i orzeczenie co do istoty wniosku, tj. o wstrzymanie wykonalności tej decyzji. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jako niezasadne podlega oddaleniu. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez Sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć przy tym należy, iż chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. B. Dauter, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 205). Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FZ 110/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Decyzja o skorzystaniu z możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej należy do strony postępowania. Z uwagi na powyższe, na wnioskodawcy ciąży obowiązek choćby uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi poprzeć go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Sąd musi bowiem dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji. W niniejszej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w ogóle nie został uzasadniony, co uniemożliwiało merytoryczną ocenę wniosku. Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 p.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. Odnosząc się do argumentów i wniosków zawartych w zażaleniu na wstępie należy stwierdzić, że strona skarżąca nie uwzględnia faktu, iż zażalenie jest środkiem odwoławczym. Oznacza to, że jego celem jest zbadanie, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu wydając zaskarżone orzeczenie. W analizowanej sprawie skarżąca nie dołączyła do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji żadnych dokumentów, a jej wniosek nie zawierał żadnych rzeczowych informacji mogących służyć do analizy pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. To oznacza, że sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił wniosek skarżącej jako pozbawiony uzasadnienia. Oceny tej nie mogą zmienić dokumenty złożone na etapie postępowania zażaleniowego. Podkreślić należy przy tym, że dokumenty te nie są wystarczające do oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącej albowiem zupełnie nie dotyczą jej sytuacji materialnej. Już tylko na marginesie należy dodać, że nie jest prawidłowe odwoływanie się w postępowaniu w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do de facto sytuacji różnych podmiotów gospodarczych. Sytuacja materialna i możliwości płatnicze każdego podmiotu są inne i muszą być analizowane w zindywidualizowany sposób. Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy rozdziału 1 działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (dział V, rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na odstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie oddalił