II OKW 73/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg Rady Gminy [...], Grupy Wyborców Gminy [...] (M. U. i innych) oraz Grupy Wyborców Sołectw [...] i [...] w Gminie [...] (A. S., K. J. i innych) na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze oddala skargi

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r., nr 10/2024 Komisarz Wyborczy w Lublinie I (zwany dalej "Komisarzem"), na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, zwanej dalej "K.w.") podzielił Gminę [...] , powiat lubelski (zwaną dalej także "Gminą") na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. W tym miejscu można tytułem uzupełnienia nadmienić, że podział Gminy na okręgi wyborcze ustalony został uprzednio postanowieniem Komisarza z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr 44/2013 w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Gminy [...] do stanu faktycznego (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego 2023 r., poz.. 3218), skądinąd utrzymującym w sposób niezmieniony jeszcze wcześniej obowiązujący w tym zakresie stan rzeczy. Zaznaczyć również należy, że dotychczas okręg wyborczy nr [...] w miejscowości [...] obejmował następujące ulice: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] – i przypisany był mu 1 mandat. Podobnie, jednomandatowymi okręgami pozostawały okręgi nr [...] składający się z miejscowości [...] oraz nr [...] , składający się z miejscowości [...] i [...] [...] . Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. Komisarz dokonał zmian w obrębie trzech wymienionych okręgów wyborczych nr [...] , [...] i [...]. Zmniejszony został okręg wyborczy nr [...], który objął tylko ulice: [...] , [...] , [...] i [...] w miejscowości [...] . Natomiast ulice: [...] , [...] , [...] , [...] i [...] w tej miejscowości przypisano do okręgu wyborczego nr [...] . Z okręgu wyborczego nr [...] wyłączono natomiast miejscowość [...] . Została ona włączona do okręgu wyborczego nr [...] , wraz z miejscowościami [...] i [...] [...] . Skargi na postanowienie Komisarza z dnia 25 stycznia 2024 r. wnieśli: Rada Gminy [...] (zwana dalej "Radą"), Grupa Wyborców Gminy [...] (M. U. i inni) oraz Grupa Wyborców Sołectw [...] [...] i [...] w Gminie [...] (A. S., K. J. i inni). W swej skardze Rada zarzuciła naruszenie: 1. art. 419 § 2 w zw. z art. 417 K.w. poprzez jego błędne zastosowanie i utworzenie okręgu wyborczego nr [...] z trzech miejscowości: [...], [...] i [...] oraz wydzielenie nowego okręgu wyborczego nr [...] obejmującego obszar miejscowości [...] , który zastąpił dotychczasowy okręg wyborczy nr [...] , stanowiący dotąd wyłącznie miejscowość [...] . W ocenie skarżącej doprowadziło to do pozbawienia reprezentacji mieszkańców miejscowości [...] w Radzie i naruszenia jednolitej normy przedstawicielstwa; 2. art. 419 § 1 K.w. poprzez jego błędne zastosowanie na skutek połączenia dotychczasowego okręgu wyborczego nr [...] (dotąd obejmującego miejscowość [...] ) z okręgiem nr [...] oraz wydzielenie nowego pod względem terytorialnym okręgu wyborczego nr [...] . Tymczasem nie zwiększył się obszar Osiedla [...] [jest obszar zabudowy wyznaczony ulicami w miejscowości [...] tworzącymi między innymi okręg wyborczy nr [...] – uw. NSA] oraz zasadniczo nie uległa zmianie liczba mieszkańców Osiedla [...]. Naruszono więc zasadę stałości okręgów wyborczych; 3. art. 419 § 2 w zw. z art 417 K.w. poprzez dokonanie dowolnego, niezgodnego z przepisami podziału okręgów wyborczych dotyczących obszaru miejscowości [...] i obszaru Osiedla [...]. Wskazując na powyższe Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komisarza. W motywach skargi Rada akcentowała, że zgodnie z art. 418 § 1 K.w. podział gminy na okręgi wyborcze jest stały. Analizy przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] wskazują, że nie wystąpiły przesłanki, aby dokonywać zmian w zakresie okręgów wyborczych. Podział dokonany przez Komisarza nie uwzględnia uwarunkowań lokalnych. Prowadzi do zwiększenia liczby mandatów w Osiedlu [...], co nie ma uzasadnienia. Powierzchnia Osiedla nie zwiększyła się, natomiast nastąpił jedynie nieznaczny przyrost liczby mieszkańców. Osiedle posiadało dotychczas trzech reprezentantów w Radzie, co pozwalało im prawidłowo działać na rzecz swoich wyborców. Z kolei scalenie okręgu [...] z okręgiem [...] i [...] [...] pozbawi jednego reprezentanta z tych miejscowości. Jeden wspólny radny nie będzie mógł prawidłowo przedstawiać potrzeb, problemów i działań prorozwojowych miejscowości [...] . Zdaniem Rady zaproponowany przez Komisarza podział na okręgi wyborcze nie zabezpiecza przed deformacją woli wyborców przez wpływanie na wynik wyborów. Racjonalnym z punktu widzenia dotychczas przeprowadzanych wyborów samorządowych pozostaje dokonanie zmian wyłącznie w obrębie granic okręgów wyborczych obejmujących obszar Osiedla [...]. Nie jest uzasadnione natomiast stworzenie dodatkowego okręgu, który obejmuje wyłącznie część tego Osiedla przyznając jego mieszkańcom prawo wyboru kolejnego kandydata – z pokrzywdzeniem mieszkańców miejscowości [...] . Końcowo w skardze zaznaczono, że powierzchnia okręgów wyborczych zlokalizowanych na Osiedlu [...] stanowi około 1% powierzchni pozostałych okręgów wyborczych. Argumenty te potwierdzają więc słuszność propozycji podziałów, które pierwotnie zostały opracowane przez Wójta Gminy [...] . Wyborcy Gminy [...] w osobach M. U. i innych w odrębnej skardze nie sformułowali wprost zarzutów naruszenia prawa, natomiast zaznaczyli, że nie zgadzają się z postanowieniem Komisarza z dnia 25 stycznia 2024 r., a konkretnie z zawartym w nim rozstrzygnięciem dotyczącym przyłączenia miejscowości [...] do okręgu wyborczego nr [...] wraz z miejscowościami [...] i [...] [...]. Przez takie działanie Komisarz zlikwidował samodzielny okręg wyborczy nr [...] obejmujący dotąd miejscowość [...]. Skarżący wskazali również, że zlikwidowany okręg wyborczy, obejmujący miejscowość [...], nie graniczy bezpośrednio z miejscowościami [...] [...] i [...] , ponieważ nowopowstały okręg wyborczy nr [...] dzieli droga wojewódzka nr [...] (dawniej krajowa nr [...]). To z kolei narusza pkt 25 załącznika nr 1 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r., nr 17/2023 w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania (M.P. z 2023 r., poz. 320, dalej "uchwała nr 17/2023") Skarżący podnieśli, że rozumieją, iż z uwagi na dane wynikające z rejestru wyborów, Osiedlu [...] w miejscowości [...] należy przypisać 4 mandaty radnych. W ocenie skarżących można jednak dokonać w tym celu innego podziału gminy na okręgi wyborcze – w zgodzie z pkt 25 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023. W trzeciej skardze wniesionej przez Grupę Wyborców Sołectw [...] [...] i [...] (w Gminie [...] ) skarżący wystąpili także o uchylenie postanowienia Komisarza z dnia 25 stycznia 2024 r., zarzucając mu, że odbiera ono sołectwom [...] [...] i [...] samodzielny mandat, gdyż scala te sołectwa z sołectwem [...] – a to na rzecz zwiększenia liczby okręgów i liczby radnych wybieranych w [...]: na Osiedlu [...]. W ocenie skarżących scalenie trzech miejscowości: [...], [...] go i [...] w jeden okręg wyborczy znacznie ograniczy udział zamieszkujących tam obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania organów publicznych. Skarżący stwierdzili, że rozłożenie liczby mieszkańców Osiedla [...] w [...] na trzy okręgi wyborcze pozwoli na utrzymanie, jak było to dotychczas, liczby 3 mandatów, co zaspokoi potrzeby reprezentacyjne spraw mieszkańców wymienionego Osiedla. Komisarz przedłożył w reakcji na powyższe trzy odrębne odpowiedzi na skargi. Odnosząc się do skarg wyborców potwierdził, że osoby podpisujące je posiadają prawa wyborcze, o których mowa w art. 420 § 1 K.w. Ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów przedstawionych w skargach Komisarz wyjaśnił, że zachodziła konieczność podjęcia przez niego działań, gdyż doszło do przekroczenia granicy współczynnika normy przedstawicielstwa w okręgu "XIV" [tu omyłka Komisarza: przekroczenie to dotyczy okręgu nr [...] – uw. NSA] w miejscowości [...] (1,59676 na 30 września 2023 r.). Komisarz przywołał na poparcie swojego stanowiska poglądy wyrażone w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego – postanowieniu z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OKW 49/24. Przyjęto w nim, że w sytuacji, gdy dotychczasowy podział na okręgi wyborcze okazał się niezgodny z P.w., to uzasadnione jest dokonanie stosownych zmian, co może oznaczać skorygowanie kształtu innych okręgów wyborczych. W tym orzeczeniu analizowano sytuację podobną do zaistniałej w Gminie [...] . Przenosząc powyższe na realia Gminy [...] Komisarz wywodził, że zachodziła konieczność podziału (na dwa) okręgu z nadmiernie wysokim wskaźnikiem normy przedstawicielstwa (okręg wyborczy nr [...] ). W dalszej kolejności brakujący mandat należało na mocy art. 419 § 2 pkt 2 K.w. ująć w okręgu o najniższym współczynniku normy przedstawicielstwa, to jest w okręgu nr [...] (0,58361), a nie w jakimkolwiek innym. Zdaniem Komisarza alternatywne rozwiązania przedstawione w skargach nie uwzględniają reguły wymagającej ujęcia mandatu w okręgu z najniższą normą przedstawicielstwa. Zakres działania Komisarza wyznaczają w tym zakresie pkt 26 i 27 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zasadniczo podział gminy na okręgi wyborcze jest stały (art. 419 § 1 K.w.). Powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada stałości nie obowiązuje w przypadkach, o których mowa w art. 421 § 1 K.w. oraz jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającym z K.w. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 2/18). Wynika to także z wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej zawartych w pkt 23 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023, gdzie wskazano, że wyjątkiem od zasady wskazanej w ppkt 1 (dot. art. 421 § 1 K.w.) jest sytuacja, gdy wskutek analizy okaże się, że dotychczasowy podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z przepisami prawa (ppkt 2); zmiany mogą być dokonywane wyłącznie w minimalnym i niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (ppkt 3). Stosownie do art. 417 K.w., okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy (§ 1). W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (§ 2). Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy: 1) w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1; 2) w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 8 (§ 3). Zgodnie z art. 419 § 2 K.w. podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 K.w. i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2 K.w., mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2 K.w., dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa. Granice okręgów wyborczych ustala się z uwzględnieniem krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju, o którym mowa w art. 47 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (art. 419 § 2a K.w.). Przepisy § 2 stosuje się odpowiednio do podziału na okręgi wyborcze gminy liczącej do 20 000 mieszkańców (art. 419 § 3 K.w.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Komisarza, że dotychczas obowiązujący podział Gminy [...] , to jest istniejący przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, był niezgodny z przepisami K.w., co warunkowało dokonanie stosownych zmian, a w konsekwencji także skorygowanie kształtu innych okręgów wyborczych. Wynika to z analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza dostarczonych danych potwierdza, że na skutek zmiany (wzrostu) liczby mieszkańców w granicach miejscowości [...] , a konkretnie w obrębie Osiedla [...], dotychczasowy okręg wyborczy nr [...] , składający się z ulic D., J., J., K., L., P., W., Z. oraz Ż. stał się okręgiem wyborczym z zanadto wysokim wskaźnikiem normy przedstawicielstwa: 1,5967. To uzasadniałoby przypisanie temu okręgowi dwóch mandatów radnego, a tymczasem w okręgu wybierany był tylko jeden mandat radnego. W takiej sytuacji zachodzi więc sytuacja, o której stanowi art. 419 § 2 pkt 2 K.w. (odpowiednio pkt 27 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023), uzasadniająca odjęcie mandatu nadwyżkowego w tych okręgach wyborczych, których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza. Jak słusznie zwrócił uwagę Komisarz, okręg wyborczy z najniższą normą przedstawicielstwa, to okręg wyborczy nr [...] , składający się dotychczas z sołectwa [...] (0,58361). Zabieg polegający więc na utworzeniu okręgu wyborczego nr [...] z części dotychczasowego okręgu wyborczego nr [...] , a przypisaniu sołectwa [...] do okręgu wyborczego nr [...] wraz z sąsiednimi sołectwami [...] i [...] [...] – jawi się jako prawidłowy z punktu widzenia potrzeby zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (art. 417 § 2 K.w.; pkt 24 załącznika nr 1 do uchwały nr 17/2023), a zarazem i racjonalny w kontekście lokalizacji wymienionych miejscowości. Można dodać, że gdyby hipotetycznie zachować dotychczasowe zasady, głos wyborcy w okręgu wyborczym nr [...] – [...] (500 mieszkańców reprezentowanych przez 1 radnego) w wyborach do rady gminy byłby blisko trzy razy "silniejszy" od głosu wyborcy w okręgu wyborczym nr [...] (1368 mieszkańców reprezentowanych przez 1 radnego). Odnosząc się do zarzutów skarg Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przyjmuje ze zrozumieniem argumentację Rady dotyczącą rozkładu mandatów radnych w poszczególnych miejscowościach, jak i zarazem niezadowolenie mieszkańców sołectwa [...] . Nie sposób zaprzeczyć, że zmiana w zakresie struktury okręgów wyborczych dokonana postanowieniem Komisarza z dnia 25 stycznia 2024 r. odbiera sołectwu [...] możliwość wyboru własnego radnego, a sąsiedniemu Osiedlu [...], w obrębie miejscowości [...] , przypisuje dodatkowy mandat. Trzeba jednak pamiętać, że w Gminie [...] – choć doszło do wprawdzie nieznacznych zmian w zakresie liczebności mieszkańców w poszczególnych jej obszarach – to jednak było to wystarczające do dokonania zmian struktury okręgów wyborczych, a nawet spowodowało konieczność dokonania takich zmian przez Komisarza. Zgodnie z art. 421 § 1 K.w. zmiany granic okręgów wyborczych mogą być dokonywane, jeżeli konieczność taka wynika ze zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych. Abstrahując od powyższych uwarunkowań prawnych Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że trudno bronić tezy – stosownie do postulatów skarżących – iż: należałoby zaniechać zmian w strukturze okręgów wyborczych poza Osiedlem [...] w miejscowości [...] (sugestie Rady), rozłożyć liczbę mieszkańców tego Osiedla równomiernie na okręgi wyborcze z utrzymaniem trzech mandatów (sugestie Grupy Wyborców Sołectw [...] i [...] [...] ), czy też wystarczyłoby dokonać tylko zmian w obrębie innych okręgów wyborczych (sugestie Wyborców Gminy [...] – M. U. i innych). Obiektywnym faktem, który wymagał reakcji Komisarza, było nadmierny współczynnik normy przedstawicielstwa w okręgu wyborczym nr [...] . Nie można było przy tym ograniczyć zmian w strukturze okręgów wyborczych tylko do części miejscowości [...] , stanowiącej Osiedle [...], jako że zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy zestawieniami, wszystkie okręgi wyborcze na obszarze Osiedla posiadają wysoki współczynnik normy przedstawicielstwa. Nie można było zarazem pominąć, wynikającej z K.w. i uchwały nr 17/2023 reguły przewidującej odęcie mandatu nadwyżkowego w okręgu wyborczym, gdzie współczynnik normy przedstawicielstwa był najniższy. Wskazywało to na okręg wyborczy nr [...] składający się dotąd z sołectwa [...] . Sołectwo to z kolei mogło być przypisane do sąsiedniego okręgu wyborczego nr [...] , gdzie także współczynnik normy przedstawicielstwa był jednym z niższych. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie mógł uwzględnić argumentu skargi Grupy Wyborców Gminy [...] (M. U. i inni), którzy starali się przekonać, że [...] nie graniczy z miejscowościami [...] [...] i [...] , ponieważ dzieli je droga (uprzednio krajowa, dziś wojewódzka). Przebieg drogi publicznej – jak trafnie przyjął Komisarz – nie powoduje, że jednostki pomocnicze gminy nie graniczą ze sobą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) w zw. z art. 420 § 1 i 3 K.w., orzekł o oddaleniu skargi.