II OSK 10/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka komandytowa z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 543/23 w sprawie ze skargi P. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Spółka komandytowa z siedzibą w K. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 543/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. spółka komandytowa z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lipca 2018 r. poz. [...]), zwaną dalej "MPZP". Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżąca Spółka posiada legitymację do wniesienia skargi na MPZP (art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), ponieważ działki nr [...], [...] i [...], jedn. ew. [...], obręb [...], będące w jej użytkowaniu wieczystym, są objęte zaskarżonym planem, który przeznacza je pod zieleń z wykluczeniem zabudowy. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd przywołał art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", i stwierdził, że nie dostrzegł istotniejszego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Wszystkie czynności nakazane art. 17 u.p.z.p. zostały przeprowadzone, w tym w odniesieniu do sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Niemniej Sąd dostrzegł, że prognoza ta została sporządzona nie przez rzeczoznawcę majątkowego, co stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu, jednakże nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ prognoza ta nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., II OSK 2909/16). Natomiast przywołany w skardze "zwykłej" wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2258/20 został oparty na przeciwnym poglądzie, który nie jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że radni zaznajomieni zostali z problematyką odszkodowań za nieruchomości objęte planem. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że gdyby sporządzona została rzetelna prognoza finansowa, do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyroki NSA: z 23 stycznia 2013 r., II OSK 2348/12; z 21 czerwca 2021 r., II OSK 2809/18; z 9 czerwca 2022 r., II OSK 2258/20). Dlatego też sporządzenie błędnej prognozy nie mogło skutkować naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, stawiając zarzut nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, należy jednak wykazać, że błędna prognoza doprowadziła do uchwalenia planu o konkretnej treści, co jednakże nie zostało uczynione przez stronę skarżącą. Przystępując do oceny zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zaskarżonego MPZP ze Studium, Sąd przytoczył w jego ocenie adekwatną treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]"). Mając to na względzie Sąd wskazał, że teren oznaczony na rysunku Studium symbolem ZU (położone są w nim ogródki działkowe na działce [...]) został wyodrębniony niebieską linią, oznaczającą zgodnie z legendą Studium, granicę oddzielającą tereny przeznaczone do zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy. Obszar kwestionowanego planu położony jest zgodnie ze Studium w jednostce nr [...] "[...]". W kierunkach zmian w strukturze przestrzennej podano: "istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej". Powierzchnię biologicznie czynną dla terenów zieleni urządzonej (ZU) określono na min. 80%, a dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) – min. 90%. Zgodnie z § 3 MPZP jednym z głównych celów planu jest ochrona przed zabudową terenów zieleni urządzonej i zieleni nieurządzonej. W § 31 MPZP wyznaczono "Teren ogrodów działkowych", oznaczony symbolem "ZD.1", o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody działkowe. W terenie tym dopuszcza się lokalizację: 1) altan działkowych, 2) budynków gospodarczych, 3) oranżerii, 4) obiektów sanitarnych, 5) wiat, 6) placów zabaw (ogródków jordanowskich), 7) terenowych urządzeń sportu i rekreacji. Tak więc porównanie zapisów Studium i ustaleń MPZP wskazuje, że dokumenty te pozostają w pełnej zgodności. W ocenie Sądu, powyższego wynika, że organ przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł modyfikować Studium. Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę, Sąd wskazał, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a w planie miejscowym możliwe jest ograniczenie tego prawa poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i sposobu, warunków jego zagospodarowania. Takie wnioski płyną z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale także z art. 140 K.c. i art. 233 K.c. Poszanowanie prawa własności (użytkowania wieczystego) jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego, co wynika z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2016 r., II OSK 478/16; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2493/11; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14; z 5 grudnia 2012 r., II OSK 2243/12; z 14 listopada 2012 r., II OSK 2226/12). A zatem co do zasady władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Sąd zgodził się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie, że aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, publ. OTK 1995/1/12). Mając powyższe na uwadze Sąd ocenił, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie stanowią o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do działki strony skarżącej. O przeznaczeniu terenu jednoznacznie przesądziła treść Studium, która była dla Rady Miasta [...] wiążąca. Nadto, nie bez znaczenia jest fakt, że poprzednik prawny strony skarżącej, przedsiębiorstwo państwowe – P. [...] w W. uwłaszczyło się na majątku ogólnonarodowym, uzyskując z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0603 ha, nr [...] o pow. 0,0006 ha i nr [...] o pow. 2,0735 ha, które powstały w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...] o pow. 2,1344 ha. Dyrektor K. protokołem przekazania gruntów z dnia 28 lutego 1977 r., przekazał w czasowe użytkowanie Zarządu [...]. teren o pow. 2 ha i odpowiadającego obecnie działkom nr [...], [...] i [...] (por. wyrok NSA z 21 października 2016 r., I OSK 1546/16). Na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85 poz. 390 ze zm.) nastąpiło przekształcenie ogrodu czasowego w ogród stały. Tak więc nie można uznać, że nadużyciem władztwa planistycznego gminy było zachowanie dotychczasowej funkcji terenu – istniejących od prawie 50 lat na działkach strony skarżącej ogródków działkowych, urządzonych przez poprzednika prawnego Spółki dla swoich pracowników. Sąd wskazał, że w toku procedury planistycznej do organu wpłynęło 167 wniosków zachowania przeznaczenia działki nr [...] pod ROD "[...]". Natomiast Sąd ocenił, że dla wyniku niniejszej sprawy nie miała znaczenia decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2015 r., w której określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako teren o przeważającej funkcji usług publicznych i usług komercyjnych. Ponadto z koncepcji planu szczegółowego os. [...] nie można wywodzić przeznaczenia nieruchomości, a z uchwalonego w 1988 r. Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. z późniejszymi zmianami), obowiązującego do 1 stycznia 2003 r. wynikało, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod usługi publiczne UP, z dopuszczeniem zieleni, obszar rolny RP z dopuszczeniem ogrodów działkowych oraz teren komunikacji KT/Z 1/2. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że strona skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, Sąd stwierdził, że treść decyzji o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o przeznaczeniu terenu, lecz jedynie określa prawnie dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku ustaleń planu miejscowego. Kategoria przeznaczenia terenu jest natomiast określana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Warunki decyzji o warunkach zabudowy mogą się różnić od ustaleń planistycznych, o czym jednoznacznie przesądził ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym stwierdza się wygaśnięcie decyzji, jeżeli dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jak i jego zmiany – organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę (w tym i na rozbudowę) obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia – z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych – czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12). Poza tym uwzględnienie w toku procedury planistycznej wydania powyższej decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby niezgodność ustaleń zaskarżonego planu z ustaleniami Studium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w części w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do skarżącej, tj. działek nr [...], [...] oraz [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna [...]; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczył w zakresie ustaleń dotyczących ww. działek przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym organ nie ograniczył nadmiernie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności do wyżej wymienionych nieruchomości położonych na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym; 2) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że sporządzona w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego jest dokumentem rzetelnym i pozbawionym istotnych braków, a ewentualne jej nieprawidłowości i tak nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż nie jest częścią uchwały; 3) art. 28 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu, który mógłby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości lub w części. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd, uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w całości, a nawet w części; 5) art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez dokonanie w części błędnych ustaleń faktycznych oraz rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; 6) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w części pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; 7) art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi Spółki pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia z 2003 r., a także przepisów K.c. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przy uchwaleniu MPZP, w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki, organ planistyczny nie przekroczył władztwa planistycznego. Otóż w oparciu o wskazane w podstawach zarzutów skargi kasacyjnej przepisy prawa brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 7 maja 2014 r., znak sprawy: WS-V.752.1.397.2013.SA, o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. [...] w W. (wpisane do rejestru przedsiębiorstw państwowych pod nazwą D. [...] w K.) prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0603 ha, nr [...] o pow. 0,0006 ha i nr [...] o pow. 2,0735 ha, które powstały w wyniku kolejnych podziałów działki nr [...] o pow. 2,1344 ha – utrzymana następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2015 r., znak sprawy: DO.2.7712.1051.2014.AG, NK 106886/15 – wywoływała prawne skutki dla procedury planistycznej. Nie wykazano w skardze kasacyjnej aby istniały przepisy prawa, w oparciu o które tego rodzaju decyzja o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego miałaby decydować o sposobie przeznaczenia danego terenu, a w szczególności w uchwalanym planie miejscowym. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ planistyczny poruszając się w granicach władztwa planistycznego, które wyznaczają obowiązujące przepisy prawa, uwzględnił istniejący tam sposób zagospodarowania, tj. jako ogrodów działkowych, które to ustalenie jest prawidłowe, co także potwierdza wiążąca na mocy art. 170 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 1045/15, w którym Sąd ten podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu ww. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2015 r., zgodnie z którym wobec niewydania decyzji o likwidacji powyższego ogrodu w terminie wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, ogród ten [utworzony na skutek przekazania terenów w dniu 28 lutego 1977 r.] stał się ogrodem stałym. Jednak i tak niezależnie od zaszłości związanych ze stanem faktycznym i prawnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, to na gruncie uchwalania zaskarżonego MPZP, decydujące znaczenie miało Studium. Należy przypomnieć, na co wskazał Sąd I instancji, i co nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, że obszar kwestionowanego planu położony jest zgodnie ze Studium w jednostce nr [...] "[...]". W kierunkach zmian w strukturze przestrzennej podano: "istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej". Powierzchnię biologicznie czynną dla terenów zieleni urządzonej (ZU) określono na min. 80%, a dla terenów zieleni nieurządzonej (ZR) – min. 90%. Zgodnie z § 3 MPZP jednym z głównych celów planu jest ochrona przed zabudową terenów zieleni urządzonej i zieleni nieurządzonej. W § 31 MPZP wyznaczono "Teren ogrodów działkowych", oznaczony symbolem "ZD.1", o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody działkowe. W terenie tym dopuszcza się lokalizację: 1) altan działkowych, 2) budynków gospodarczych, 3) oranżerii, 4) obiektów sanitarnych, 5) wiat, 6) placów zabaw (ogródków jordanowskich), 7) terenowych urządzeń sportu i rekreacji. Tak więc porównanie zapisów Studium i ustaleń MPZP wskazuje, że dokumenty te pozostają w pełnej zgodności. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł modyfikować Studium. Oznacza to, że tego rodzaju ocena zasadniczo wyklucza istnienie podstaw do stwierdzenia, że organ planistyczny przekroczył przysługujące mu granice władztwa planistycznego. W tym zaś zakresie skarga kasacyjna nie bazuje na konkretach, lecz na ogólnych formułach, które jedynie potwierdzają czym jest władztwo planistyczne gminy. Dlatego powoływanie się przez skarżącą Spółkę na przysługujące jest prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości nie mogło mieć decydującego znaczenia. Na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji, prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a w planie miejscowym możliwe jest ograniczenie tego prawa poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i sposobu, warunków jego zagospodarowania. Zasadniczo proces planistyczny do doskonały przykład dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności, w tym prawo użytkowania wieczystego. Taka zaś ingerencja posiada normatywne podstawy w Konstytucji RP (patrz: art. 21, art. 31 i art. 64) i wpisuje się szeroko w problematykę prawną "ochrony prawa własności", której elementem jest dopuszczalna prawem ingerencja władzy publicznej w prawo własności. Także treść prawa własności jaką wyznacza art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. doskonale wpisuję się w tego rodzaju problematykę, co nie wymaga szerszego omówienia. Są to jedne z desygnatów charakteryzujących zasadę demokratycznego państwa prawnego, o jakiej stanowi art. 2 Konstytucji RP. Takie zaś ramy granic prawa własności, a więc i jego ochrony, jeśli chodzi o systemową konstrukcję prawną są rozwiązaniem w pełni realizującym dokonania nowożytnej myśli prawniczej, właśnie jeśli chodzi o kwestię ochrony prawa własności. Ponadto to właśnie kwestie planistyczne wiążą się ze wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP szeroko rozumianymi zagadnieniami, jak porządek publiczny, czy kwestie ochrony środowiska, przy czym to zasadniczo z porządkiem publicznym jako związanym z ochroną interesu publicznego łączy się problematyka planowania i zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o dokonanie oceny z perspektywy tego czy proces planistyczny, w tym w wyniku ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącej do ww. działek, jest zgodny z Konstytucją, ponieważ jeżeli chodzi o rozwiązania systemowe dotyczące procesu planowania przestrzennego to brak jest podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia w niniejszej sprawie z naruszeniem prawa. W odniesieniu do wskazywanej decyzji o warunkach zabudowy, argumentacja skargi kasacyjnej pomija art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z przepisów tych wynika, że to plan miejscowy ma znaczenie dla bytu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie, jak domaga się tego skarżąca. Natomiast w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, MPZP nie niweczy możliwości powstania zabudowy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Co do wskazywanej nieprawidłowości sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia MPZP, należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że prognoza ta została sporządzona przez osobę nieuprawnioną. Jednak do wykazania, że w sposób istotny, o jakim mowa w art. 28 u.p.z.p., został w ten sposób naruszony tryb uchwalania MPZP, nie wystarczy samo powołanie się na tego rodzaju okoliczność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołany przez Sąd I instancji pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym sporządzenie prognozy skutków finansowych (dokument ten nie jest załącznikiem do planu miejscowego), przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym, samo w sobie nie przesądza, że doszło do uchwalenia planu miejscowego z istotnym naruszeniem prawa. Jeżeli skarga kasacyjna odwołuje się do tej problematyki do takich argumentów jak to, że prognoza została sporządzona w sposób nierzetelny i z istotnymi brakami, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna wykazać, że w istocie wskazywana prognoza takie wady zawiera i że to mogło mieć wpływ na podjęcie MPZP o określonej treści, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości skarżącej Spółki. Poza tym takiej ocenie nie przeczy przywoływane w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2258/20, w którym wskazano m.in. że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło. Oczywiście chodzi tu o kwestie odszkodowawcze, jednak skarżąca Spółka nie wykazała, czy w ogóle w wyniku uchwalenia planu miejscowego doznała szkody, bo teren jej nieruchomości to teren przekształcony w stały ogród działkowy, i czy prognoza skutków finansowych wyklucza po ewentualnym wykazaniu szkody skutecznego dochodzenia od Gminy [...] odszkodowania, które przecież przysługuje nienależnie od treści prognozy skutków finansowych MPZP; a co najistotniejsze nie wykazano w skardze kasacyjnej związku pomiędzy treścią prognozy a uchwalaniem bądź nie – MPZP. Dlatego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 ww. rozporządzenia oraz art. 28 u.p.z.p. (odnotowania wymaga, że art. 28 u.p.z.p. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a w zarzucie skargi kasacyjne nie wskazano, o którą jednostkę redakcyjną chodzi autorowi skargi kasacyjnej). Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jakoby Sąd I instancji nieodpowiednio odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Otóż tak sformułowany zarzut nie przystaje do realiów przedmiotowej sprawy, ponieważ Sąd I instancji dokładnie wskazał z jakich względów oddalił skargę "zwykłą". W tym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej bazuje wyłącznie na ogólnych twierdzeniach niewnoszących do sprawy nic istotnego. Sfomułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga zaś od autora skargi kasacyjnej wykazanie, że wskazywane naruszenie prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tego zaś elementu zabrakło w skardze kasacyjnej, co czyni ją w tym zakresie pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Należy pamiętać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku, o czym też świadczy taka ocena dokonana przez NSA co do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, a dotyczących naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przedstawionej powyżej oceny wynika, że także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy lub aby zrezygnował z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, o czym wyżej była mowa. Po drugie, w argumentacji skargi kasacyjnej nie wykazano co konkretnie miałoby świadczyć o zaistnieniu wskazywanych wad zaskarżonego wyroku. To najpóźniej w skardze kasacyjnej trzeba było wykazać. Po trzecie, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zachodziły podstawy do zastosowania przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub ewentualnie w części. O czym już wyżej była mowa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w okolicznościach mniejszej sprawy nie można doszukać się wskazywanego w niej naruszenia art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę "zwykłą". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.; art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p.; art. 151 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawi art. 204 pkt 1 p.p.s.a.