II OSK 1056/23

Dnia 2 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1891/22 w sprawie ze skargi D. S. i W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2022 r., znak: DON.7101.189.2022.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1891/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. i W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 29 lipca 2022 r., znak: DON.7101.189.2022.RKR, którym utrzymano w mocy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 24 maja 2022 r., znak: WOA.771.29.2021.MT, o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu poznańskiego z dnia 9 września 2020 r., znak: PINB/WOA/432/215/2016/11578, ustalającego właścicielom – skarżącym wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 zł za budowę wiaty o wymiarach w planie 4 x 20 m na działce ewid. nr [...] (w granicy z działką [...]) przy ul. [...] w S., gm. S., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracyjne uwzględniły istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", jak i przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14), a także przepisy, na podstawie których ustalono i wyliczono opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 1-3 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; zwanej dalej "P.b."). Ponadto Sąd wskazał, że stan prawny obowiązujący w dacie realizacji obiektu obligował do uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni 80 m2. Odpowiednim pozwoleniem, jak ustalił PINB (i co nie jest sporne), skarżący się nie legitymują. Dlatego istniały podstawy do uruchomienia w 2016 r. przez PINB procedury uregulowanej w art. 48 i nast. P.b. (w brzmieniu wówczas obowiązującym, a więc przed zmianą tej ustawy obowiązującą od 19 września 2020 r.), tj. procedury legalizacyjnej. W toku zaś postępowania legalizacyjnego inwestorzy przedstawili odpowiednie dokumenty, dlatego PINB mógł przejść do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Mając to na względzie Sąd zgodził się z GINB, że badany akt PINB z 9 września 2020 r. nie jest dotknięty żadną z wad nieważności, w tym także wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd nie stwierdził (za GINB), aby zastosowanie w sprawie art. 49 ust. 1 i 2 P.b. przez ustalenie opłaty legalizacyjnej nastąpiło wadliwie, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Tym bardziej jeśli zważy się, że postanowienie z 9 września 2020 r. o opłacie legalizacyjnej jest w istocie (w zakresie możliwości legalizacji przedmiotowej wiaty, usytuowanej między budynkami i w granicy z działką nr [...]) konsekwencją postanowienia PINB z 20 grudnia 2016 r. (pozostającego w obrocie prawnym, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i poprzedzonego w tej sytuacji ustaleniami, o których mowa w art. 48 ust. 2 P.b.). W ocenie Sądu, o nieważności badanego aktu nie stanowią również okoliczności przywołane w sprawie przez skarżących, związane z doręczeniem badanego postanowienia ich pełnomocnikowi L. F.. Konsekwencją ustanowienia w sprawie pełnomocnika, jest doręczanie korespondencji temuż pełnomocnikowi. Niedopełnienie tego obowiązku przez organ może stanowić zaś wadę postępowania, ale przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jest to wada wznowieniowa, a więc – nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem, nawet jeśli można byłoby podzielić argumentację skarżących co do wadliwego uwzględnienia przez PINB w prowadzonym postępowaniu L. F. jako ich pełnomocnika (do czego zakres umocowania złożonego do akt tego organu – zdaniem skarżących – nie upoważniał), to i tak w tym postępowaniu nadzorczym nie mogło to odnieść zamierzonego skutku. Ponadto wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie), także w sprawie nie wystąpiła; ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu (uczynił taki podmiot adresatem wydanego aktu). Jak wskazuje się w orzecznictwie kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 2896/21). Poza tym badane postanowienie ustala właścicielom – skarżącym (a nie L. F.) opłatę legalizacyjną. Niezależnie od tego Sąd zauważył, że GINB prawidłowo stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo ogólne, które uprawniało L. F. do załatwiania wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na ww. działce – w imieniu skarżących. Postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu swoim zakresem obejmowało również postępowanie dotyczące ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 5 P.b.). Z tego względu postanowienie PINB z 9 września 2020 r. zostało prawidłowo doręczone skarżącym, za pośrednictwem ich pełnomocnika (art. 40 § 2 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – zmianę orzeczenia w ten sposób, że Sąd stwierdzi nieważność "decyzji" organu I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd poprzez nienależytą kontrolę organów administracji publicznej odstąpił od orzeczenia nieważności zaskarżonego postanowienia, mimo naruszenia przez organ art. 65 § 2 K.p.a., co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu II Instancji i stwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut skargi kasacyjnej opiera się na błędnej podstawie prawnej, tj. przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania i nie mógł mieć zastosowania, ponieważ dotyczy uchwał lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a zaskarżone postanowienie to akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Poza tym zarzut skargi kasacyjnej nie opiera się na zarzucie dotyczącym naruszenia art. 156 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie GINB zostało wydane w trybie nieważnościowym, a więc dokonana kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego postanowienia GINB mogła być oceniana tylko z punktu widzenia wad nieważnościowych. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji odstąpił od orzeczenia nieważności zaskarżonego postanowienia jakoby w wyniku naruszenia przez organ art. 65 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje ani problem "właściwości organów nadzorczych", ani kwestia "terminowości" złożonego podania. Tego rodzaju zarzut skargi kasacyjnej nie może stanowić podstawy do skutecznego kwestionowania prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Po pierwsze, trudno wiązać naruszenie art. 65 § 2 K.p.a. z kwestią ustanowienia w sprawie pełnomocnika, a po drugie, jeżeli skarżący twierdzą, że udzielony zakres pełnomocnictwa nie uprawniał pełnomocnika do ich reprezentacji w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej, to powinni swoje twierdzenia wykazać najpóźniej w skardze kasacyjnej, w sytuacji gdy Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, przeprowadził wywód prawny dla oceny, że zakres udzielonego pełnomocnictwa uprawniał pełnomocnika do reprezentacji skarżących w ww. postępowaniu administracyjnym. Poza tym w swej istocie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że udzielne pełnomocnictwo ma charakter ogólny, co też potwierdza treść skargi kasacyjnej wskazująca, że L. F. został umocowany przez stronę do załatwienia wszelkich spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty na działce nr [...] w S.. W skardze kasacyjnej pominięto, że zgodnie z art. 49 ust. 5 P.b. legalizując samowolę budowlaną organ jednocześnie nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Bez wydania tego rodzaju decyzji "legalizacyjnej" nie jest więc możliwe uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, do czego przecież zmierza udzielone przez skarżących pełnomocnictwo ogólne. Taka zaś ocena czyni niezasadnym argument, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną. Poza tym Sąd I instancji prawidłowo wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestia ewentualnej wadliwości doręczenia aktu administracyjnego nie jest tożsama z przesłanką nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowaniem decyzji/postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela ten pogląd. W tych warunkach nieskutecznym okazał się także argument skarżących jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy o wadliwości zaskarżonych rozstrzygnięć miałoby świadczyć to, że PINB powinien zastosować art. 64 § 2 K.p.a. i podjąć czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia zakresu udzielonego pełnomocnictwa. W istocie argumentacja skarżących związana z zakresowością udzielonego pełnomocnictwa ewentualnie może służyć wykazaniu, ale przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie jakiejkolwiek wady nieważnościowej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 65 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.