II OSK 1063/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 517/22 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr SKO.GP.4000.1450.2019 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 517/22, oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 26 kwietnia 2022 r., nr SKO.GP.4000.1450.2019, którą organ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy (...) z 31 marca 2006 r., znak: TI 7331-54/06, określająca w pkt 1 ppkt 2 lit. c decyzji "wysokość budynku do 15,50 m" została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że 1 marca 2006 r. A. K. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy (...) wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w obrębie działki nr [...], przy (...) we W.. Burmistrz Miasta i Gminy (...) 31 marca 2006 r. wydał decyzję (znak: Tl 7331-54/06), którą ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji, określając w pkt 1 ppkt 2 lit. c decyzji, że "wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich". Tego samego dnia Burmistrz wydał decyzję o tożsamej sygnaturze, którą ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji, określając w pkt 1 ppkt 2 lit. c decyzji, że "wysokość budynku do 15,50 m". Starosta S. decyzją z 26 kwietnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę obejmujące rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalno-handlowego i budowę nowego budynku mieszkalno-handlowego w miejscowości W. przy ul. (...), na działce nr [...], w oparciu o decyzję Burmistrza z 31 marca 2006 r., Tl 7331-54/06, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, w której określono, że: "wysokość budynku nie może przekraczać wysokości budynków sąsiednich". Następnie Starosta decyzją z 17 maja 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję Burmistrza z 31 marca 2006 r., Tl 7331-54/06, określającej parametr wysokości jako "wysokość budynku do 15,50 m". B. P. 7 marca 2016 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z 31 marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło, że decyzja Burmistrza, którą ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji, określając w pkt 1 ppkt 2 lit. c decyzji, że "wysokość budynku do 15,50 m" jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie Kolegium uwzględniając treść art. 156 § 2 k.p.a. zaznaczyło, że wszystkie strony postępowania badaną decyzję podjęły 5 kwietnia 2006 r. Dziesięcioletni termin umożliwiający stwierdzenie nieważności upłynął zatem w 2016 r. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu podkreślając, że nie doszło do przerwania biegu przedawnienia. W skardze kasacyjnej B. P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że 10-letni okres przedawnienia upłynął w roku 2016 i de facto przyjęcie, że w obrocie prawnym mogą istnieć równocześnie dwie decyzje administracyjne, wydane tego samego dnia, przez ten sam organ, z tą samą sygnaturą, dotyczące tej samej sprawy, a różniące się zasadniczo w treści. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. została wydana z naruszeniem przepisów prawa i zasady swobodnej oceny dowodów poprzez fakt, iż skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosków dowodowych wraz z załącznikami 5 grudnia 2022 r., doręczyła je w terminie (9 stycznia 2023 r.), a wyrok zapadł 21 grudnia 2022 r. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z 31 marca 2006 r., znak: TI 7331-54/06, określającej w pkt 1 ppkt 2 lit. c decyzji "wysokość budynku do 15,50 m". Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W piśmie procesowym z 3 kwietnia 2023 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W piśmie procesowym z 18 maja 2023 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o nieuwzględnienie w całości stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. W piśmie procesowym z 12 września 2023 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną pismo procesowe zainteresowanej" A. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej. W piśmie procesowym z 29 września 2023 r. skarżąca kasacyjnie wskazała, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną przez zainteresowaną należy uznać za bezskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne nie zdołały podważyć prawidłowości sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i stosownie do art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się w uzasadnieniu wyroku do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, pominięto te elementy uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i uchybienia przepisom postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego ostatniego zarzutu, ze względu na to, że prawidłowe stosowanie prawa materialnego wymaga w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami proceduralnymi, przynajmniej bez uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy skargi kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 145 § 1 lit. b i c. p.p.s.a. w związku z 151 p.p.s.a., wskazując, że było to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że przywołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy są określane jako przepisy wynikowe, których istota sprowadza się do przyznania sądowi pierwszej instancji kompetencji do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia, że zachodzą określone w nich przesłanki. W przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. chodzi o przesłankę naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a w przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o przesłankę naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego i ocenę, że stwierdzone uchybienie mogło mieć kwalifikowany przez istotność wpływ na wynik sprawy. Z brzmienia obu przepisów wynika zatem, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej odwołującej się do przepisów p.p.s.a. wymaga powiązania go z innymi skonkretyzowanymi przepisami naruszonymi przez sąd prowadzący postępowanie, którego celem jest ocena legalności działania organu administracji. W zarzutach skargi kasacyjnej nie określono ani przepisów stanowiących podstawę wznowieniową, ani innych przepisów postępowania, których naruszenie można by ocenić w perspektywie wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach wskazane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. O ile Sąd pierwszej instancji potwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. stanowiąca przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności jest obciążona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., to nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, które mogłoby stanowić przesłankę skorzystania z kompetencji przewidzianej w wynikowym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c p.p.s.a. Przywołane jako podstawy skargi kasacyjnej przepisy p.p.s.a. nie mogły być również naruszone działaniem Sądu pierwszej instancji w zakresie wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie. Regulacje te nie odnoszą się bowiem do kwestii prowadzenia dowodów przed sądem administracyjnym i nie mogły być naruszone przez Sąd poprzez postępowanie związane z takimi wnioskami. Ocena postępowania Sądu w świetle przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie może być w istocie przeprowadzona. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, co wyklucza ocenę legalności postępowania Sądu poza ramami określonymi przez skarżącą kasacyjnie. Niezależnie od powyższego zarzut dotyczący nieuwzględnienia wniosków dowodowych nie obejmuje próby wyjaśnienia wpływu postępowania Sądu na wynik sprawy, nie mówiąc już o kwestii jego istotności, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyjaśnienie tej kwestii jest obowiązkiem skarżącej kasacyjnie i nie może być to sprowadzone do gołosłownego i mechanicznego oświadczenia lub zapewnienia o istnieniu takiego wpływu. Podobnie nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Sformułowany na podstawie uchybienia wskazanym przepisom zarzut dotyka dwóch odrębnych problemów. Pierwszy dotyczy kwestii przerwania biegu terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., z upływem którego nie można stwierdzić nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., drugi z kolei można sprowadzić do kwestii zasadniczej, dopuszczalności sytuacji, w której mogą istnieć równocześnie w obrocie prawnym dwie decyzje administracyjne pochodzące od tego samego organu, oznaczone tymi samymi datami oraz oznaczeniami, które rozstrzygają tą samą sprawę w różny sposób. Należy podkreślić, że tak określony zarzut prawa materialnego nie może służyć do kwestionowania w realiach sprawy ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w toku postępowania nieważnościowego i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny jako niepodważone traktuje ustalenia, że w tym samym dniu zostały wydane dwie, tak samo oznaczone decyzje administracyjne, przy czym jedna z nich, tj. określająca w pkt 1 ppkt 2 lit. c decyzji "wysokość budynku do 15,50 m" jest dotknięta wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz że decyzję o warunkach zabudowy doręczono w 2006 r. Z tych okoliczności wynika, że 10-letni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o warunkach zabudowy, bez uwzględnienia ewentualnych skutków podejmowanych przez skarżącą kasacyjnie działań zmierzających do jej usunięcia z obrotu prawnego, upłynął w 2016 r. Zarzuty skargi kasacyjnej tych ustaleń skutecznie nie podważają. W realiach niniejszej sprawy należy odnosząc się do zagadnienia przerwania 10-letniego terminu przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie naruszył prawa przyjmując, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, czy to wznowieniowego, czy to o stwierdzenie nieważności bądź też podejmowanie kroków prawnych przed organami Prokuratury nie wstrzymuje ani nie przerywa biegu tego terminu. Stanowisko to pozostaje w zgodzie z brzmieniem przywołanego przepisu oraz brakiem jakiejkolwiek regulacji prawnej w k.p.a., która mogłaby stanowić podstawę do takich twierdzeń. W konsekwencji upływ tego terminu ma charakter bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Przy tym wskazać należy na bezpodstawne podważanie przez skarżącą kasacyjnie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie 10-letniego terminu przedawnienia dopuszczalności pozbawienia mocy prawnej decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi przewidzianego w art. 156 § 2 k.p.a., który w odniesieniu do wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie uległ żadnej zmianie w związku z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), która wyłącznie rozszerzyła konstrukcję prawną przedawnienia na przesłanki stwierdzenia nieważności dotychczas nią nieobjęte, co nie dotyczyło przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Poza tym w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej zadecydowano o stosowaniu przepisów w nowym brzmieniu do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed jej wejściem w życie. Z kolei w kwestii dopuszczalności pozostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością z uwagi na upływ terminu przedawnienia należy zauważyć, że jest to zagadnienie, które było już przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że na gruncie zasady praworządności należy odróżnić bezwzględny i nieograniczony w istocie nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz podlegający ograniczeniom nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności. Tym samym, w przeciwieństwie do stanowiska prezentowego w skardze kasacyjnej, w perspektywie zasad konstytucyjnych, nakaz eliminacji wadliwej decyzji nie jest bezwzględny. W sytuacji, gdy organ władzy publicznej narusza prawo wydając decyzję, a decyzja taka jednak wchodzi do obrotu prawnego, to korzysta z cechy trwałości, której istota tkwi w tym, że wzruszenie decyzji ostatecznych, tj. ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach i na zasadach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 2 k.p.a., który ogranicza możliwość eliminacji wadliwych decyzji, w tym dotkniętych wadliwością z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowi wyraz kompromisu ustanowionego przez prawodawcę między zasadą trwałości decyzji, która chroni decyzje przed eliminacją z obrotu a zasadą praworządności wskazującą na konieczność usunięcia decyzji wadliwych. W tej sytuacji nie mógł być skuteczny zarzut skargi kasacyjnej, że stan pozostawienia w obrocie decyzji wadliwej, pomijając osąd pozaprawny i przyczyny powstania tej sytuacji, jest nieakceptowalny. W świetle obowiązującego prawa zaskarżona decyzja wydana z zastosowaniem art. 158 § 2 i art. 156 § 2 k.p.a. jest prawidłowa, co w toku sądowej kontroli legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie potwierdził. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną ja pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.