II OSK 1070/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 129/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 129/23, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P. - dalej: "Stowarzyszenie" wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. - dalej: "PINB" z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie: "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r., znak [...], odmówił wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z urzędu zgodnie z żądaniem jest fakt, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby jego cele regulaminowe uzasadniały konkretnie wszczęcie ww. postępowania i aby przemawiał za tym interes społeczny. Według organu samo stwierdzenie i wyliczenie, iż cele statutowe Stowarzyszenia, tj. troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie jest równoznaczna z wykazaniem interesu społecznego oraz wytłumaczeniem konieczności wszczęcia postępowania w sprawie posadowienia kontenera. Ponadto organ wskazał, że Stowarzyszenie liczące 6 członków nie wyjaśniło w jaki sposób wiedza wnioskodawcy, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ nie podzielił argumentów wyrażonych w zażaleniu, ponieważ cele organizacji społecznej muszą być tożsame z celami postępowania administracyjnego i mimo że organizacja realizuje te cele na innych płaszczyznach, to jednak musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ (lub mającego być wszczętym z urzędu na wniosek organizacji społecznej) z celem działania organizacji społecznej w sposób skonkretyzowany, określony w jej statucie. Jak wskazał organ powiatowy, przed PINB toczyły się już postępowania administracyjne z inicjatywy Stowarzyszenia i wszystkie były nakierowane na nieruchomość tylko i wyłącznie T. R. Odnośnie zarzutów dotyczących działalności PINB, organ wskazał iż Stowarzyszenie w żaden sposób ich nie poparło, ani również nie przedstawiło stosownych dowodów na wskazywane przez siebie okoliczności, zatem należy uznać je, iż są one efektem niezadowolenia strony z wydanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ powiatowy. Stowarzyszenie wniosło skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, analiza uzasadnienia kwestionowanego skargą postanowienia doprowadziła Sąd do przekonania, że organy w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy przeprowadziły zgodą z prawem ocenę okoliczności sprawy w aspekcie tego, czy interes społeczny przemawia za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie administracyjnego postępowania w sprawie posadowienia kontenera – obiektu toalety publicznej na działce nr [...]. W tym miejscu wskazano, że Sąd Wojewódzki w wyroku z 26 stycznia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 789/22 oddalił skargę w zakresie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do udziału w postępowaniu w przedmiocie: "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P.". Analiza treści wniosku o wszczęcie postępowania, argumentacja powołana w zażaleniu, a także argumentacja powołana w uzasadnieniu skargi, w ocenie Sądu meriti, potwierdzają prawidłowość stanowiska organów obu instancji. Sąd podzielił pogląd (wyrażony również przez Stowarzyszenie), że ochrona ładu przestrzennego stanowi wartość, która mieści się w pojęciu interesu społecznego. Ochrona ładu przestrzennego jest dobrem publicznym, a zatem leży w interesie publicznym. Niemniej kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że Stowarzyszenie nie wykazało w skonkretyzowany sposób, że posadowienie przedmiotowego kontenera narusza interes publiczny. W świetle okoliczności znanych Sądowi Wojewódzkiemu z urzędu (z akt sprawy IV SA/Po 789/22) wiadomo, że w wyniku zawiadomienia przesłanego pocztą elektroniczną, PINB pismem z dnia 20 czerwca 2022 r., zawiadomił T. R. o dacie przeprowadzenia kontroli w sprawie: "legalności i prawidłowości użytkowania obiektów znajdujących się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obrębie ewid. P.". Następnie organ przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce, z których sporządził protokół nr [...], a także zwrócił się do inwestora o udzielenie niezbędnych wyjaśnień. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego prowadzenie postępowania w sprawie użytkowania obiektów znajdujących się na ww. działce, (w tym posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że czym innym jest przesłanka dotycząca celów statutowych, a czym innym przesłanka dotycząca interesu publicznego i nie można w tak prosty sposób uznać, że przesłanki te się pokrywają. Ponadto wnioskodawca nie skonkretyzował i nie wykazał rzeczywistego istnienia interesu publicznego we wszczęciu postępowania w sprawie posadowienia kontenera – toalety na przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie: 1) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; 2) art. 31 § 1 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. WSA w Poznaniu popełnił błąd w subsumcji w/w przepisu - tj. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. Innymi słowy WSA w Poznaniu wadliwie ocenił, że za wszczęciem postępowania w sprawie: "posadowienia kontenera - obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P." nie przemawia interes społeczny. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wystąpienie pierwszej przesłanki tj. że wszczęcie przedmiotowego postępowania jest uzasadnione celami statutowymi (regulaminowymi) Stowarzyszenia jest bezsporne; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia - postanowienia WWINB tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; - zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł]; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie na prawach strony wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji, 2) i przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Sąd dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu. To na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny okoliczności potwierdzających, że wszczęcie postępowania i udział w nim tejże organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organizacja społeczna powinna wskazać tego rodzaju okoliczności, co nie oznacza jednakże, że jest zobowiązana wraz z wnioskiem udokumentować wszystkie okoliczności, które czynią wszczęcie i prowadzenie postępowania w określonej przez organizację społeczną sprawie zasadnym. To w toku tego postępowania organ powinien bowiem ww. okoliczności w przewidzianej prawem formie procesowo wyjaśnić, natomiast żądanie organizacji powinno je indywidualizować w zakresie umożliwiającym sformułowanie organowi oceny, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższą powinność sprowadzić trzeba do wskazania przez organizację społeczną, że w danej sprawie można mówić o zaistnieniu zespołu okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ powinien zastosować normę administracyjnego prawa materialnego w celu określenia sytuacji prawnej określonego podmiotu i natura tychże okoliczności daje podstawy, by uznać, że udział organizacji społecznej przyczyniać się będzie do prawidłowego ich zbadania. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08, LEX nr 563531; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2635/14, LEX nr 2164346; z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2956/15, LEX nr 2406684). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Zatem ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie wywiódł, że za wszczęciem przez Stowarzyszenie postępowania w sprawie: "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P.", nie przemawia interes społeczny. Powołanie się na takie ogólnikowe wartości jak ład przestrzenny, czy dbałości o interes mieszkańców nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Rodzaj przedmiotowej inwestycji objętej zgłoszeniem nie uzasadnia bowiem interesu społecznego Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, dopuszczenie organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, że dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem inwestora zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jak trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, wskazując na ustalenia organów nadzoru budowlanego, Stowarzyszenie reprezentuje przede wszystkim indywidualne interesy sąsiadów inwestora, którzy w świetle przepisów prawa budowlanego sami nie mogą być stroną postępowania. Jednocześnie, liczne składane przez Stowarzyszenie zawiadomienia przeciwko inwestorowi przemawiają za uznaniem, że członkowie tego Stowarzyszenia pozostają w konflikcie z inwestorem, a składane przez Stowarzyszenie wnioski podyktowane są zaspokajaniem prywatnych interesów poszczególnych członków, a nie ochronie szeroko pojętego interesu społecznego. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawne W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, dlatego też uznać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Zwrócić należy uwagę, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji takich wad nie zawiera. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.