II OSK 1084/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 82/24 w sprawie ze skargi H.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 27 listopada 2023 r. nr SKO-4213/237/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 82/24 oddalił skargę H.T. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 27 listopada 2023 r. nr SKO-4213/237/23 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta O. z 28 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w O. warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Przybudowa balkonu konstrukcji metalowej" na działce nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że konieczność wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy podyktowana była toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. postępowaniem legalizacyjnym (balkon już istniał w dniu złożenia wniosku). Zaakcentowano również, że decyzją z 3 kwietnia 2018 r. Burmistrz Gminy i Miasta O. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego balkonu, lecz konstrukcji drewnianej, a nie metalowej. Brak uwzględnienia tej okoliczności skutkował uchyleniem przez SKO wydanej uprzednio decyzji Burmistrza z 27 października 2022 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. balkonu. Sąd nadmienił także, że w toku postępowania pozyskano opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (kierownika Delegatury w Kaliszu Wielkopolskiego Urzędu Ochrony zabytków), który stwierdził, że budowa metalowego balkonu nie jest rozwiązaniem całkowicie wykluczonym, pod warunkiem, że jego estetyka byłaby dostosowana do charakteru zabytkowej kamienicy. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wpisał w pkt. B.3 decyzji, że inwestycja ma mieć drewniane kratownice ozdobne, które przesłonią metalową konstrukcję balkonu i dopasują obiekt do zabytkowego charakteru kamienicy z początku XX wieku, wpisanej do gminnej ewidencji zabytków. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki uznał, że odpowiada ona prawu, gdyż zamierzenie inwestycyjne realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa oraz stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, nie naruszając przy tym ładu przestrzennego. W ocenie Sądu dobudowa balkonu nie stanowi nowej zabudowy, lecz jedynie uzupełnia funkcję mieszkaniową, a ponieważ obiekt ten nie jest obiektem kubaturowym, nie wymagał on na etapie ustalania warunków zabudowy szczegółowego określenia formy i gabarytów. Kluczowe znaczenie przypisano stanowisku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uznając, że nałożony w decyzji obowiązek zastosowania drewnianych kratownic ozdobnych w sposób wystarczający zapewnia dostosowanie estetyki inwestycji do charakteru zabytkowej kamienicy z początku XX wieku. Podkreślono przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co wyklucza uznaniowość organu w sytuacji spełnienia przesłanek ustawowych i zgodności projektu z przepisami odrębnymi, zaś podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące immisji, hałasu czy naruszania prywatności pozostają poza zakresem kontroli sądu administracyjnego i jako takie należą do kognicji sądów powszechnych. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) art. 53 ust. 3 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej upzp) w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz w zw. z art. 60 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków jest projekt decyzji w ostatecznym kształcie, b) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, które to doprowadziło do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, mimo iż planowana inwestycja jest sprzeczna zarówno z wymaganiami ładu przestrzennego jak i wymaganiami ochrony zabytków, c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 2 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zostały spełnione przesłanki wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy analiza parametrów towarzyszącej przedsięwzięciu zabudowy winna prowadzić do wniosku, iż planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, d) art. 61 ust. 5 upzp w zw. z art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji nieuwzględniającej ochrony zabytków oraz opieki nad zabytkami; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c, art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) w zw. z art. 53 ust. 3 i 4 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz w zw. z art. 60 ust. 1 upzp polegającym na nieprawidłowym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że: - opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na temat dobudowy balkonu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. w O. stanowi o dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w istniejącym kształcie zmodyfikowanym o drewniane kratownice, podczas gdy wskazuje ona jedynie na niewykluczenie użycia metalu do wykonania planowanej inwestycji, - organ I instancji prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków warunków zabudowy przed wydaniem decyzji, podczas gdy przedmiotem postępowania uzgodnieniowego powinien być projekt decyzji w ostatecznym kształcie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c oraz art. 135 Ppsa w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 upzp polegającym na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, że decyzja odpowiada wymogom z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 upzp, podczas gdy decyzja ta nie uwzględnia zasad zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego, wymogów ochrony wartości kulturowych, środowiskowych i krajobrazowych i prowadzi do chaosu urbanistycznego oraz utraty spójności przestrzennej, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c, art. 135 Ppsa, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z art. 2 pkt 1 upzp polegające na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd, że spełniony został warunek określony przez art. 61 ust. 1 pkt 1, podczas gdy działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie warunków zabudowy w postaci dobudowy metalowego balkonu w istniejącej formie z dodatkowo zamontowanymi drewnianymi kratownicami, a w szczególności pominięcie okoliczności, że ich stylistyka nie jest dopasowana do parametrów istniejącej zabudowy tj. zabytkowej kamienicy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c oraz art. 135 Ppsa, art. 61 ust. 5 upzp w zw. z art. 19 ust. 1a pkt 2 uozoz polegające na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy budowa metalowego balkonu w formie wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy pozbawia zabytkową nieruchomość walorów estetycznych podlegających ochronie na gruncie przepisów o ochronie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, e) art. 8 oraz art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej Kpa) poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji, a nadto niewyjaśnienie przesłanek odstąpienia od zasady równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, f) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wybiórcze traktowanie dowodów, dokonanie oceny dowodów w zakresie przekraczającym granice swobody przyznanej organom przez przepisy. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, bowiem koszty te nie zostały uiszczone nawet w części. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. wydruków Google Street View (2 zrzuty ekranu) na okoliczność widoczności balkonów z ulicy oraz ich niezgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa), ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa, ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Niezasadny jest kluczowy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 upzp. Wyjaśnić należy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 upzp, w tym wymogu, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Powołany wyżej przepis, uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma więc na celu powstrzymanie takiej zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż wystarczającym będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą oraz, że można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp należy więc uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące (por. m.in. wyroki NSA z: 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3636/18 i II OSK 3705/18, 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11). 3.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja polegająca rozbudowie ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego o balkon realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Biorąc pod uwagę, że balkon nie jest obiektem kubaturowym, nie pełni funkcji autonomicznej, a jego funkcjonowanie nierozerwalnie związane jest z funkcją mieszkalną, wystarczające było stwierdzenie przez organy, iż funkcja wnioskowana stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie było zatem, wbrew argumentacji skarżącej, potrzeby analizowania kwestii, czy w obszarze analizowanym funkcjonują obiekty podobne do planowanych, jakie mają gabaryty i formę architektoniczną i jak planowane zamierzenie wpisze się w istniejący w obszarze analizowanym ład przestrzenny, czy budynki znajdujące się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji posiadają balkony, jaka jest ich forma i parametry. Błędne jest przy tym stwierdzenie strony, że w obszarze analizowanym nie ma takiej zabudowy, która miałaby balkony, bowiem budynek wielorodzinny, dla którego wnioskuje się o dobudowę balkonu, posiada już od frontu jeden balkon. 3.6. Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 5 upzp (winno być art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp) w zw. z art. 19 ust. 1a pkt 2 uozoz oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 upzp, ponieważ nie można uznać, aby w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono potrzeb ochrony zabytków. Jak wynika z ustaleń organu, ww. budynek wielorodzinny (kamienica z początku XX w.) został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Z tegoż względu w aktach administracyjnych znajduje się opinia konserwatorska z 12 czerwca 2023 r., w której stwierdzono, iż budowa metalowego balkonu nie jest rozwiązaniem całkowicie wykluczonym, pod warunkiem, że jego estetyka byłaby dostosowana do charakteru zabytkowej kamienicy. W obrocie prawnym pozostaje także ostateczna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta O. z 3 kwietnia 2018 r., którą ustalono już warunki zabudowy dla przedmiotowego balkonu, lecz konstrukcji drewnianej, a nie metalowej. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest dobudowa balkonu o konstrukcji metalowej, organ ustalił, że inwestycja ma mieć drewniane kratownice ozdobne, które przesłonią metalową konstrukcję balkonu i dopasują obiekt do zabytkowego charakteru kamienicy (pkt B.3 decyzji). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej działanie organu w wystarczającym stopniu uwzględniło potrzeby ochrony zabytków. Ustalenie konkretnej formy architektonicznej i gabarytów planowanej zabudowy nastąpi w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego (postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę) w porozumieniu z konserwatorem zabytków i zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. 3.7. Pozbawiony skuteczności prawnej okazał się także zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 i 4 w zw. z 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp. Nieuzgodnienie ostatecznej wersji projektu decyzji przez organ konserwatorski nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy istotnego uchybienia, które podważyłoby prawidłowość wydanych przez organy rozstrzygnięć. Skoro finalny projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uwzględnia stanowisko wyrażone w opinii konserwatorskiej, a meritum sprawy pozostało niezmienne, nie sposób uznać, aby doszło do naruszenia wskazanych przepisów. 3.8. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz sformułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego, za nieuzasadnione z tożsamych względów należało uznać i je, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa i art. 135 Ppsa w zw. z: art. 53 ust. 3 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 upzp, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 upzp oraz art. 61 ust. 5 (winno być art. 61 ust. 1 pkt 5) upzp i art. 19 ust. 1a pkt 2 uozoz. 3.9. Na uwzględnienie nie zasługiwały nadto zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa oraz art. 8 i art. 11 Kpa. Podkreślenia wymaga, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest potwierdzenie, iż planowana inwestycja może powstać na danej działce lub terenie i określenie warunków, które muszą być spełnione, aby mogła być zrealizowana. Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie poczyniono konkretne ustalenia, które dały podstawę do przyjęcia, że spełnione zostały niezbędne warunki do wydania decyzji w zakresie warunków zabudowy dla przedmiotowego balkonu. Niewykluczenie przez organ konserwatorski rozbudowy budynku wielorodzinnego o balkon konstrukcji metalowej (pod pewnymi warunkami) nie mogło zostać przez organ pominięte, a tym samym spowodować wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Okoliczność, że skarżąca również wnioskowała o wydanie warunków zabudowy dla balkonu i nie otrzymała pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia (a nie było ono przez nią kwestionowane w dalszym toku instancji) nie świadczy o tym, że decyzje wydane w przedmiotowym postępowaniu są sprzeczne z prawem. Kwestionowanie ww. zaskarżonej decyzji nie może służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich. Tego typu okoliczności faktyczne nie wpływają na możliwość zagospodarowania terenu, ani nie uzasadniają posiadania przez dany podmiot interesu prawnego do jej podważenia. 3.10. Odnosząc się do złożonego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie podlega on uwzględnieniu, ponieważ materiały zgromadzone w aktach sprawy zawierają zdjęcia przedmiotowego budynku, tym samym nie było potrzeby ich uzupełnienia. 3.11. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. W kwestii zaś zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, iż ww. wynagrodzenie należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 Ppsa.