II OSK 1173/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 90/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 90/23, oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] - dalej: "Stowarzyszenie", postanowieniem z dnia 24 listopada 2022 r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu) na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb P., stanowiącej własność T. R., a którego inwestorem jest X Spółka jawna. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że cele statutowe Stowarzyszenia są na tyle ogólne, iż nie można ich powiązać z żądaniem wszczęcia postępowania o które wnosi Stowarzyszenie. W żaden sposób Stowarzyszenie nie reprezentuje interesu społecznego, a jeżeli nawet reprezentuje, to jest to bardzo szeroki krąg (bliżej nieokreślony), tym samym nie można mówić, że interes organizacji społecznej został skonkretyzowany. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć tylko i wyłącznym interesom samej organizacji społecznej, czy jej poszczególnym członkom, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych oraz działaniem organów administracji publicznej. Stowarzyszenia wniosło skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten podniósł, że prawomocny wyrok z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 540/22, potwierdza zasadność aktualnie składanej skargi. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem było postanowieniem o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie: "wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...], położonej w P., gmina P.". Na gruncie sprawy zakończonej powołanym powyżej wyrokiem Sąd nie ujawnił podstaw do zakwestionowania bezspornych pomiędzy stronami okoliczność, że skarżące Stowarzyszenie posiada status organizacji społecznej w rozumieniu powołanego powyżej przepisu, a także tego, że kwestie objęte zakresem postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] w P., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, są objęte statutowymi celami Stowarzyszenia. W sprawie prawomocnie zakończonej Stowarzyszenie żądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] w P., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu (niniejsza sprawa sądowoadministracyjna) został złożony w sprawie administracyjnej dotyczącej zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu) na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb P. W konsekwencji na gruncie kontrolowanej sprawy administracyjnej aktualne i konieczne pozostawało rozpoznanie i rozstrzygnięcie tego, czy zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo uznały, że kwestia: "zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu) na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb P." wykracza poza zakres działania wyznaczony celami statutowymi Stowarzyszenia "[...]". Zdaniem Sądu meriti skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby kwestia zgodności z prawem budowlanym, legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu), wchodziła w przedmiotowy zakres celów statutowych Stowarzyszenia. Sąd ten nie znalazł podstaw do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanych postanowień z uwagi na sugestie skargi wskazujące na naruszenie przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 31 art. 31 § 1 pkt 1-2 K.p.a. Sąd rozpoznający skargę zgodził się z twierdzeniami organu, że liczne zawiadomienia składane przeciwko inwestorowi prowadzą do wniosku, że członkowie Stowarzyszenia są w konflikcie z właścicielem nieruchomości, a złożenie wniosku o wszczęcie postępowania motywował prywatny i złośliwy interes. Nadto w innych sprawach dotyczących spornej nieruchomości (działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb P.), gdy organ nadzoru budowlanego uznawał Stowarzyszenie "[...]" za stronę postępowania, fakt ten nic konkretnego i znaczącego nie wnosił do postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie, jako strona, ograniczało się jedynie do stosowania form nacisku na organ, wnosiło wiele niezasadnych i przedwczesnych ponagleń, zażaleń, czy odwołań w związku z czym wszystkie postępowania toczyły się bądź toczą w wydłużonym niepotrzebnie czasie i prowadzone są przed wszystkimi organami odwoławczymi w większości niezasadnie i niepotrzebnie. Stowarzyszenie nie uznaje racjonalnych, popartych argumentacją prawną rozwiązań, zakończeń postępowania, które są niezgodne z "jego ideologią i założeniami". Stowarzyszenie w żaden sposób nie interesuje się ani materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowych sprawach, ani przebiegiem postępowania, jedyne co wnosi do postępowania administracyjnego, to nagminne ponaglenia, które nie są zasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło naruszenie: 1) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją, w ocenie autora skargi kasacyjnej, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; 2) art. 31 § 1 K.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu. WSA w Poznaniu popełnił błąd w subsumcji w/w przepisu - tj. niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa. Innymi słowy WSA w Poznaniu wadliwie ocenił, że wszczęcie postępowania w sprawie budowy BARU - punktu sprzedaży każdego rodzaju alkoholu nie jest uzasadnione celami statutowymi (tu: regulaminowymi) Stowarzyszenia i że za wszczęciem takiego postępowania nie przemawia interes społeczny. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonego orzeczenia - postanowienia WWINB tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; - zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 100 zł, opłaty kancelaryjnej - 100 zł]; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przechodząc do rozpoznania podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie na prawach strony wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) uzasadnione jest to celami statutowymi tej organizacji, 2) i przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Sąd dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu. To na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny okoliczności potwierdzających, że wszczęcie postępowania i udział w nim tejże organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organizacja społeczna powinna wskazać tego rodzaju okoliczności, co nie oznacza jednakże, że jest zobowiązana wraz z wnioskiem udokumentować wszystkie okoliczności, które czynią wszczęcie i prowadzenie postępowania w określonej przez organizację społeczną sprawie zasadnym. To w toku tego postępowania organ powinien bowiem ww. okoliczności w przewidzianej prawem formie procesowo wyjaśnić, natomiast żądanie organizacji powinno je indywidualizować w zakresie umożliwiającym sformułowanie organowi oceny, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższą powinność sprowadzić trzeba do wskazania przez organizację społeczną, że w danej sprawie można mówić o zaistnieniu zespołu okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ powinien zastosować normę administracyjnego prawa materialnego w celu określenia sytuacji prawnej określonego podmiotu i natura tychże okoliczności daje podstawy, by uznać, że udział organizacji społecznej przyczyniać się będzie do prawidłowego ich zbadania. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08, LEX nr 563531; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2635/14, LEX nr 2164346; z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2956/15, LEX nr 2406684). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Zatem ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest bowiem dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w pełni zasadnie wywiódł, że za wszczęciem przez Stowarzyszenie postępowania w przedmiocie zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych polegających na montażu tymczasowego obiektu budowlanego (obiektu kontenerowego będącego barem, punktem sprzedaży alkoholu), nie przemawia przede wszystkim interes społeczny. Powołanie się na takie ogólnikowe wartości jak ład przestrzenny, czy dbałości o interes mieszkańców nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. Rodzaj przedmiotowej inwestycji objętej zgłoszeniem nie uzasadnia bowiem interesu społecznego Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, dopuszczenie organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Ma to znaczenie z tego względu, że dopuszczenie do udziału organizacji społecznej, której członkowie mają własne indywidualne interesy, które mogą pozostawać w sprzeczności z interesem inwestora zaprzecza racjom bytu takiego podmiotu w postępowaniu. Organizacja społeczna, której członkowie są zainteresowani w sprawie nie chroni interesu społecznego, a tym samym wyłącza dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jak trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, wskazując na ustalenia organów nadzoru budowlanego, Stowarzyszenie reprezentuje przede wszystkim indywidualne interesy sąsiadów inwestora, którzy w świetle przepisów prawa budowlanego sami nie mogą być stroną postępowania. Jednocześnie, liczne składane przez Stowarzyszenie zawiadomienia przeciwko inwestorowi przemawiają za uznaniem, że członkowie tego Stowarzyszenia pozostają w konflikcie z inwestorem, a składane przez Stowarzyszenie wnioski podyktowane są zaspokajaniem prywatnych interesów poszczególnych członków, a nie ochronie szeroko pojętego interesu społecznego. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawne W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, dlatego też uznać należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Zwrócić należy uwagę, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji takich wad nie zawiera. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.