II OSK 1245/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. i P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1150/24 w sprawie ze skargi W. F. i P. F. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 23 listopada 2022 r. znak WI-I.7840.10.1.2021.PL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. F. i P. F. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z 23 listopada 2022 r. nr WI-I.7840.10.1.2021.PL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wyrokiem z 13 listopada 2024 r. o sygn. II SA/Kr 1150/24, oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy związany jest oceną oraz wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 17 lipca 2024 r. o sygn. II OSK 1406/23. Zdaniem Sądu organy w pełnym zakresie uczyniły zadość spoczywającym na nim obowiązkom i zweryfikowały zgodność przedłożonego projektu w wymaganym w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud.") zakresie. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zakres uprawnień organu, co do weryfikacji zgodności przedłożonego projektu z przepisami jest determinowany treścią powołanej regulacji i nie obejmuje już szczegółowych rozwiązań projektowych, za które pełną odpowiedzialność ponosi projektant. Jak stwierdził Sąd I instancji, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie mają akcentowane w skardze następujące kwestie, a mianowicie, podnoszona przez skarżących niezgodność inwestycji z planem miejscowym, a po drugie niezweryfikowanie przez organ, czy w związku z realizacją inwestycji nie dojdzie do ponadnormatywnego natężenia pola elektromagnetycznego, które będzie emitowała będąca przedmiotem inwestycji stacja bazowa telefonii komórkowej. Sąd wskazał, dokonując analizy zapisów planu miejscowego, że budowa stacji bazowej, stanowi obiekt infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej. Stacja bazowa jest obiektem sieci infrastruktury technicznej, co wynika z treści i systematyki § 65 planu. W związku z tym jako trafne uznał stanowisko Wojewody, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Nie podzielił stanowiska skarżących, którzy twierdzili, że skoro w planie miejscowym przewidziano przeznaczenie w § 27 stacja bazowa telefonii komórkowej oznaczonej symbolem P.ITT, to nie ma podstaw, aby kwalifikować stację bazową jako infrastrukturę techniczną. Jak podał Sąd, stanowisko to o tyle jest bezzasadne, że ignoruje treść zapisu § 65, a w tym § 65 ust. 7 planu miejscowego. Zgodnie z nimi obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej stanowią infrastrukturę techniczną, o której mowa w tym planie. Oznacza to, że możliwe jest – już tylko w świetle zapisów planu miejscowego, lokalizowanie obiektów infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej na tych obszarach, na których możliwe jest lokalizowanie urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze zarzutów nieustalenia przez Wojewodę obszaru oddziaływania inwestycji i potencjalnego wpływu jaki niesie za sobą inwestycja na sąsiednią działkę skarżących, tj. działkę nr [...], a także twierdzeń, że ze znajdującego się w aktach sprawy rysunku graficznego jednoznacznie wynika, że przewidywany maksymalny obszar pola EM o ponadnormatywnej gęstości "nachodzi" na działkę skarżących, w związku z czym Wojewoda powinien był zweryfikować obszar ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji i wpływ inwestycji na działkę skarżących, Sąd I instancji wskazał, że w projekcie budowlanym oznaczono przewidywane maksymalne obszary pola elektromagnetycznego. Co więcej, jak wynika z treści projektu budowlanego, cyt.: "pole elektromagnetyczne o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i zaczyna się od poziomu 46,4 m n.p.t., co zostało pokazane w części rysunkowej opracowania "Projekt telekomunikacyjny". W istniejącym stanie zagospodarowania terenu miejsca dostępne dla ludności nie występują w obszarze pola o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne". Zasięg oddziaływania pola w całości zamyka się w granicy działki nr [...] i nie wpływa w jakimkolwiek zakresie na działkę skarżących. Przeciwne stanowisko skarżących należy uznać jedynie za swobodną polemikę z treścią projektu budowlanego, który zatwierdzono zaskarżoną decyzją. Nie jest możliwe, w świetle zatwierdzonego projektu, emitowanie innej większej niż zadeklarowanych mocy promieniowanych izotropowo (EIRP) jak i wskazanych, maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") , a mianowicie na zarzutach: I. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1. § 27 w zw. z § 37 lit. h w zw. z art. 64 ust. 16 w zw. z art. 65 ust. 7 pkt 2 uchwały nr XXXVIII/207/06 Rady Gminy Przeciszów z dnia 24 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Przeciszów (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 807, poz. 4872 ze zm.; dalej "plan miejscowy") w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że budowa stacji bazowej stanowi obiekt infrastruktury technicznej, podczas gdy w świetle ww. przepisów, stacja bazowa jest budowlą stanowiącą całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę i nie może być kwalifikowana jako urządzenie telekomunikacyjne, mieszczące się w zbiorze objętym definicją urządzenia infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zamierzona inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. dopuszczalna w terenie PR.57R – obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej i ostatecznie oddalenia skargi, 2. § 64 ust. 16 planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie i oparcie się przy weryfikacji obszaru oddziaływania inwestycji i ustalaniu terenu gdzie przekroczone są ponadnormatywne wartości pól elektromagnetycznych wyłącznie na rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448; dalej "rozporządzenie MZ"), gdy w sytuacji ustalenia poziomów granicznych pól elektromagnetycznych w miejscowym planie na maksymalnym poziomie 0.1 W/m2, weryfikacja powinna odbyć się z uwzględnieniem zapisów planu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że przedłożony projekt budowlany i opracowanie obszaru oddziaływania inwestycji jest kompletne i w konsekwencji oddalenia skargi, II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, co przejawia się: a) brakiem wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia, że organ II instancji prawidłowo ustalił obszar projektowanej stacji bazowej i powtórzenie w tym zakresie wyłącznie ustaleń poczynionych w projekcie budowlanym, bez poddania ich ocenie, w szczególności pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu i wyznaczonym tam poziomem maksymalnego pola elektromagnetycznego; b) brakiem jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia całkowicie odmiennego stanowiska niż w wyroku z 24 marca 2023 r. i zakwalifikowania stacji bazowej jako urządzenia infrastruktury technicznej, wbrew ugruntowanemu orzecznictwu sądowemu o niemożności zakwalifikowania stacji bazowej jako urządzenia infrastruktury technicznej; c) brakiem wyczerpującego uzasadnienia dla przyjęcia, że zarzuty skarżących dotyczące sprzeczności inwestycji z § 27 planu miejscowego nie zasługują na uwzględnienie z uwagi na brzmienie § 65 planu, a w szczególności § 65 ust. 7, bez żadnego wyjaśnienia takiego toku rozumowania i ograniczenie się w tym zakresie przez Sąd I instancji wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia "że stanowisko to jest o tyle bezzasadne, że ignoruje treść przytoczonego powyżej zapisu § 65, a w tym § 65 ust. 7 planu miejscowego", co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wykonania funkcji kontrolnej i błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że inwestycja jest zgoda z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oddalenia skargi, 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku o sygn. II OSK 1406/23, w którym nakazano Sądowi I Instancji jednoznaczną ocenę zgodności inwestycji z miejscowym planem, także z uwzględnieniem art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w żadnym miejscu nie przesądzając jednak o zgodności/niezgodności inwestycji z planem, wskazując jedynie na konieczność rzetelnej analizy, czego Sąd I instancji nie dokonał, zmieniając swoje dotychczasowe stanowisko bez uzasadnienia i bez odniesienia się do art. 46 ww. ustawy zgodnie z wytycznymi NSA, błędnie uznając, że stacja bazowa może być zlokalizowana na terenach rolniczych jako infrastruktura techniczna, co stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem danych przepisów Kpa., w zakresie w jakim organ II instancji pominął, że w przedłożonym projekcie wykonano jedynie opracowanie dotyczące miejsc, w których dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych zostaną przekroczone przyjmując wyłącznie limity z rozporządzenia MZ, bez uwzględnienia ich kumulacji i nie wyjaśniono, jakie poziomy występują na pozostałym terenie, co uniemożliwia weryfikację zgodności projektu z zapisami planu miejscowego, który w § 64 ust. 16 wskazuje na maksymalną wartość promieniowania 0,1 W/m2, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedłożony projekt jest kompletny i oddalenie skargi. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który je wydał, ewentualnie, w sytuacji uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Pismem z [...] października 2025 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej Stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz doręczenie odpisu skargi kasacyjnej, celem przedstawienia stanowiska przed terminem posiedzenia niejawnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 października 2025 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W piśmie z [...] listopada 2025 r. Stowarzyszenie zajęło stanowisko wobec wniesionej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów powołanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak z uwagi na powiązanie tych naruszeń z naruszeniami prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, w kontekście zarzucanego niewłaściwego zastosowania powołanych w skardze kasacyjnie zapisów planu miejscowego w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej "u.g.n."), co w przekonaniu skarżących kasacyjnie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że zamierzona inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego, zaś przedłożony projekt budowlany i opracowanie obszaru oddziaływania inwestycji są kompletne. Nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy, przy czym sama stacja bazowa zlokalizowana jest w terenach PR.57R, w odległości około 75 metrów od najbliższych zabudowań znajdujących się na działce nr [...]. Plan miejscowy w § 37 lit. h dopuszcza możliwość wznoszenia na terenie oznaczonym symbolem PR.57R – obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Wychodząc ze sposobu rozumienia budowy urządzeń infrastruktury technicznej przyjętego w art. 143 ust. 2 u.g.n., który wskazuje, że jest nią m.in. budowa infrastruktury telekomunikacyjnej, a także ze znaczenia tego ostatniego pojęcia określonego w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 311 ze zm.; dalej "ustawa o wspieraniu"), Sąd I instancji trafnie przyjął, że stację bazową telefonii bezprzewodowej należy kwalifikować jako wchodzącą w zakres pojęcia "obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej", a co za tym idzie, zgodną z zapisami planu miejscowego. Wymaga ponadto wskazania, że podstawowym przeznaczeniem, ustalonej w planie miejscowym jednostki o symbolu P.ITT – tereny infrastruktury telekomunikacja, jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, dojazdy, powierzchnie manewrowe, miejsca postojowe, zieleń. Przeznaczenie jednakże danej jednostki nie determinuje możliwości budowy stacji bazowej, w skład której wchodzi między innymi wieża, tylko w tej jednostce, gdyż jak wskazano wyżej, stacja bazowa, stanowi infrastrukturę techniczną, która jako przeznaczenie dopuszczalne jednostki planu "R" umożliwia jej budowę. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie zasługuje na akceptację pogląd, że skoro w planie miejscowym przewidziano przeznaczenie w § 27 stacji bazowej telefonii komórkowej oznaczonej symbolem P.ITT, to brak podstaw, aby kwalifikować stację bazową jako infrastrukturę techniczną. Rozumienie takie ignoruje zapisy § 65, a w tym § 65 ust. 7 planu miejscowego. Wskazane zapisy stanowią, że obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej stanowią infrastrukturę techniczną, o której mowa w planie. Oznacza to, że możliwe jest – już tylko w świetle zapisów planu miejscowego – lokalizowanie obiektów infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej na tych obszarach, na których możliwe jest lokalizowanie urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Przechodząc z kolei do zarzutów skoncentrowanych wokół dokonanej przez Sąd I instancji akceptacji stanowiska organów co do spełnienia norm w zakresie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, zasadnie wskazano, że jak wynika z projektu budowlanego, dana inwestycja nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Znajdujące się w projekcie wyliczenia oraz rysunki przedstawiające przewidywane maksymalne obszary pola EM o ponadnormatywnej gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego (pasma pracy) dla kolejnych azymutów (100°, 230° i 350°) wskazują, że obszary pola o ponadnormatywnej gęstości występują jedynie na wysokości 46,4 m.n.p.t. (tak: s. 55-58 projektu budowlanego). Co więcej, jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, jak wynika z treści rysunku "Przewidywane maksymalne obszary pola EM o ponadnormatywnej gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego (pasma pracy)" (tak: s. 55 projektu budowlanego), zasięg oddziaływania pola w całości zamyka się w granicy działki nr [...], nie wpływa zatem w jakimkolwiek zakresie na działkę skarżących kasacyjnie. Wyjaśniono ponadto, że zawarte w projekcie wyliczenia i zasięgi maksymalnych obszarów pola EM o ponadnormatywnej gęstości obejmują wszystkie anteny stacji bazowej, ze względu zaś na odmienne dopuszczalne wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla różnych pasm instalacji (zgodnie z Tabelą 1), rozpatrywanie zjawiska kumulacji pól jest bezprzedmiotowe (tak: s. 53 projektu budowlanego). W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ – wbrew zapatrywaniu skarżących – nie był zobligowany do wezwania inwestora do przedłożenia opracowania dotyczącego przewidywanego obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego, skoro do takiego przekroczenia nie doszło. W tych warunkach zasadnie posłużono się zapisami zawartymi w rozporządzeniu MZ. Wobec sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu braku odniesienia się do art. 46 ustawy o wspieraniu, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 46 ust. 2 danego aktu przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Brak takiej sprzeczności nie jest jednak przesądzający dla możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest wykluczona możliwość stwierdzenia, że lokalizacja inwestycji z zakresu łączności publicznej będzie niezgodna z planem miejscowym. Niezależnie bowiem od obowiązywania zasad wynikających z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, których celem jest umożliwienie realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na podstawie obowiązujących planów miejscowych, jednocześnie ustawodawca w ramach tej problematyki ustanowił ograniczenia, ponieważ jeśli chodzi o tereny, które w planie miejscowym mają przeznaczenia na cele zabudowy jednorodzinnej, to takie przeznaczenie nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Stąd też przyjęte rozwiązania w planie miejscowym, obejmującym teren spornej inwestycji, nie naruszają tego przepisu. Przy czym, analiza jego zapisów w zastawieniu z obowiązującymi w danym zakresie normami prawnymi, doprowadziła organy rozstrzygające w niniejszej sprawie do takich wniosków, które uprawniały do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji z kolei zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji wydane w tym zakresie, szeroko argumentując swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 Kpa., bowiem w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono wszystkie okoliczności, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nietrafnie podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzono zgodnie z wymogami danego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.