II OSK 127/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Tatrzańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 87/24 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Tatrzańskiego z 18 lipca 2022 r. nr 271/2022 znak AB.6740.208.2022.PM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Starosty Tatrzańskiego na rzecz A. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 87/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – uwzględniając skargę A. K. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Tatrzańskiego z 18 lipca 2022 r., nr 271/2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – w pkt I zobowiązał Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu w terminie miesiąca; w pkt II stwierdził, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III przyznał od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł; w pkt IV zasądził od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd wskazał, że skarżąca w dniu 18 października 2023 r. złożyła do Starosty Tatrzańskiego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z 2022 r. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji ze strony organu w dniu 5 stycznia 2024 r. złożyła ponaglenie (do Starosty oraz bezpośrednio do Wojewody Małopolskiego), a w dniu 8 stycznia 2024 r. wniosła niniejszą skargę na bezczynność. Pismem z 8 marca 2024 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do Starosty Tatrzańskiego o przesłanie między innymi wskazanego ponaglenia, zwracając uwagę, że już wcześniej wezwania w tej sprawie kierowano w dniach 16 stycznia, 25 stycznia, 8 lutego i 6 marca 2024 r. Wojewoda w piśmie tym użył między innymi sformułowania: "Wydział był wielokrotnie zwodzony obietnicą niezwłocznego przekazania akt". W dniu 15 marca 2024 r. Starosta Tatrzański wznowił postępowanie i wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na bezczynność organ przesłał do WSA w Krakowie w dniu 28 marca 2024 r. W tych warunkach Sąd stwierdził, że brak jest jakiejkolwiek informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie, dlatego też w pkt I wyroku zobowiązano Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu w terminie miesiąca. Zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", termin ten liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W ciągu pięciu miesięcy po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w zakresie tego wniosku, następnie wznowił postępowanie i wstrzymał wykonanie decyzji, by przez kolejne trzy miesiące (do daty wyrokowania) w dalszym ciągu pozostawać w bezczynności. Podnoszone przez organ okoliczności, dotyczące braków kadrowych nie mogą zostać uznane za usprawiedliwiające zaistniałą wielomiesięczną bezczynność. W dniu wydania wyroku minęło dokładnie 8 miesięcy od złożenia wniosku, który nie został rozpoznany. Całkowita bierność Starosty Tatrzańskiego przez tak długi okres niewątpliwie uzasadnia twierdzenie, że organ ten pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażący charakter bezczynności wskazuje też długotrwałe nieprzesyłanie ponaglenia do organu wyższej instancji oraz przesłanie skargi do WSA 28 marca 2024 r., a więc niemal trzy miesiące po jej złożeniu w siedzibie organu (data wpływu: 8 stycznia 2024 r.). Co istotne, wniosek o wznowienie dotyczył pozwolenia na budowę, a podczas pięciu miesięcy, które minęły od złożenia wniosku do dnia wstrzymania wykonania decyzji niewątpliwie inwestor mógł wykonać znaczną część robót budowlanych. Z tego względu w pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a p.p.s.a. Ponadto Sąd wskazał, że skarżąca domagała się również przyznania jej od organu sumy pieniężnej. W doktrynie podkreśla się, że środek w postaci przyznania sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jego celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2021 r., III SAB/Gd 17/21). Przyznanie sumy pieniężnej ma przy tym charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu Sądu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie długi okres oczekiwania na podjęcie jakichkolwiek czynności i długotrwałe nieprzekazywanie ponaglenia ani skargi do WSA świadczą nie tylko o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności, ale również uzasadniają przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przy czym za odpowiednią do okoliczności sprawy Sąd uznał kwotę 2000 zł. Orzeczenie w tym przedmiocie w pkt III wyroku oparto na art. 149 § 2 p.p.s.a. Zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył Starosta Tatrzański, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", przez nieprawidłowe ustalenie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania; - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak dostatecznego określenia terminu wydania aktu oraz rodzaju aktu, który ma zostać wydany. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca A. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Na wstępie należy wskazać Staroście Tatrzańskiemu, że skarga na bezczynność nie służy ocenie przez Sąd Administracyjny istnienia przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., lecz czy w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35 K.p.a.) organ administracyjny wydał akt administracyjny. Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, ocenił, że Starosta Tatrzański w związku z wnioskiem skarżącej złożonym w dniu 18 października 2023 r. pozostawał w bezczynności. Jednak w związku z niniejszą sprawą na bezczynność Starosta zwlekał nie tylko z wydaniem aktu administracyjnego. Organ ten zwlekał także z przekazaniem ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 K.p.a., do organu wyższego stopnia, jak i z przekazaniem skargi na bezczynność do Sądu Administracyjnego (art. 54 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Poza tym skoro, jak twierdzi Starosta Tatrzański, istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, to należy zwrócić uwagę, że tego rodzaju argumentacja zasadniczo potwierdza ocenę Sądu I instancji, iż Starosta Tatrzański pozostawał w bezczynności, ponieważ postanowienie o zwieszeniu postepowania zapadło w dniu 4 kwietnia 2024 r., gdy wniosek o wznowienie został złożony w dniu 18 października 2023 r. (równocześnie jak twierdzi Starosta z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2022 r.). W żadnym razie stanu bezczynności nie uzasadnia argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do przeszkód w prowadzeniu postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy w stosunku do decyzji objętej wnioskiem o wznowienie zostało także zainicjowane postępowanie do stwierdzenie nieważności. W istocie za pomocą tego rodzaju argumentacji Starosta wykazuje, że powinien wydać akt administracyjny, który miałby opierać się na przesłance zaistnienia podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Jak się wydaje, Starosta błędnie utożsamia brak podstaw do wszczęcia postępowania z istnieniem przesłanki do zawieszenia postępowania. Czym innym jest bowiem zagadnienie istnienia podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, a czym innym – przesłanki do zawieszenia postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności organ wznowieniowy na tzw. "wstępnym etapie postępowania" powinien ocenić, czy istnieją formalne przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego i ewentualnie w zależności od tej oceny wznowić postępowanie bądź odmówić wznowienia postępowania; a dopiero w dalszej kolejności powinien podjąć działania zmierzające, np. do oceny istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zawiesić można istniejące postępowanie, a więc takie, które zostało już wszczęte. Taką też ocenę potwierdza samo działanie Staroty, który w dniu 15 marca 2024 r. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r. zawiesił postępowanie wznowieniowe. Ponadto sam Starosta przyznał w skardze kasacyjnej, że "dużo czasu" zajęło mu przekazanie akt do Wojewody. Z powyższego wywodu wynika, że Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że Starosta tatrzański dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego. Co prawda, po wniesieniu skargi Starosta zawiesił postępowanie, a Sąd I instancji stwierdzając bezczynność zobowiązał organ do podjęcia działań, jednak Sąd nie sprecyzował jaki konkretnie akt administracyjny organ powinien wydać w sprawie, a także ogólnie wskazał, że stosowne działania organ powinien podjąć w terminie miesiąca, nie precyzując od którego momentu należy liczyć termin miesięczny do podjęcia aktu administracyjnego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie Sądu I instancji wespół z okolicznością, że organ zawiesił postępowanie nie oznacza zatem, że Starosta Tatrzański nie ma możliwości wykonać zaskarżonego wyroku i wydać aktu w terminie miesiąca. Takie działania organ będzie zobowiązany podjąć o ile istnieją ku temu prawne przesłanki, ponieważ z jednej strony zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu; z drugiej zaś – pomimo zawieszenia postępowania organ może pozostawać w bezczynności, w sytuacji gdy odpada przesłanka zawieszenia postępowania i organ nie podejmuje zawieszonego postępowania. Ponadto wiadomym z urzędu jest, że wyrokiem z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1409/24, WSA w Krakowie oddalił skargę skarżącej na postanowienie kasatoryjne Wojewody Małopolskiego z 16 sierpnia 2024 r., znak: WI-I.7840.15.31.2024.SM, uchylające postanowienie Starosty Tatrzańskiego z 15 marca 2024 r., znak: AB.6740.208.2022.PM, o wstrzymaniu we wznowionym postępowaniu wykonania ostatecznej ww. decyzji Starosty z 2022 r., co także oznacza, że w niniejszej sprawie organ powinien podjąć ewentualne działania dotyczące wniosku o wstrzymanie wykonania (zawarty we wniosku o wznowienie postępowania), oczywiście o ile istnieją ku temu przesłanki. Ponadto zawieszenia postępowania nie oznacza, że organ nie może dokonywać czynności niecierpiących zwłoki. Natomiast decyzją z dnia 23 września 2024 r., znak: DOR.7110.340.2024.JUR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2024 r., znak: WI-I.7840.1.76.2023.JC/DS, o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 2022 r. (sprawa zarejestrowana w WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2954/24). Oznacza to, że w związku z wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustała dotychczasowa przesłanka zawieszenia postępowania i organ powinien rozważyć, czy do prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z 2022 r. istnieją bądź nie – przesłanki do prowadzenia postępowania wznowieniowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. rozstrzygnięcie Sądu I instancji mieść się zatem w normatywnej treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji co do tego, że bezczynność miała miejsce z "rażącym naruszeniem prawa". Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy bowiem art. 149 § 1a p.p.s.a., który stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stanowisko skargi kasacyjnej w tym zakresie osadza się na zakwestionowaniu w ogólności istnienia przesłanek do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. Jednak takie twierdzenie nie zasługiwało na akceptację, co wynika z przedstawionego powyżej wywodu. Poza tym Sąd I instancji umotywował nadto ocenę co do "rażącości" bezczynności, wskazując na całkowitą bierność Starosty Tatrzańskiego przez długi okres, której to oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Podobnie, nie podważono także oceny Sądu I instancji co do podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. W świetle przedstawionego powyżej wywodu znajduje zatem potwierdzenie teza zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którą "oczekiwanie przez Skarżącą na działanie organu nie było nieuzasadnione", co świadczy o braku podstaw do zastosowania przez Sądu I instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. W tych warunkach nie podważono skutecznie rozstrzygnięcia Sądu I instancji o zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Nie wykazano bowiem aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. bądź błędnie wyliczył kwotę kosztów postępowania. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.