II OSK 1317/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1260/22 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr I-III.7722.9.1.2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1260/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej: "skarżąca", na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr I-III.7722.9.1.2022 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Jasielskiego z dnia 4 marca 2022 r. nr AB.6740.1.43.2021 oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podkarpacki. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., art 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez wydanie zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowienia organu I i II instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, na skutek wadliwego przyjęcia, iż nie zaistniały przesłanki wskazane art. 152 § 1 K.p.a. do wstrzymania wykonania decyzji, objętej postępowaniem wznowieniowym, podczas gdy dokonanie takiej oceny przez Sąd było wynikiem naruszenia zasady orzekania w granicach danej sprawy i na podstawie akt sprawy. W okolicznościach badanej sprawy postępowanie wznowieniowe zostało przeprowadzone o przesłanki o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., co oznacza, że przez pryzmat przedmiotowych przesłanek wznowieniowych należało oceniać prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w kontekście nowej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., która w ogóle nie była przedmiotem tej sprawy, jak to uczynił Sąd w kwestionowanym wyroku. Tym samym, Sąd rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy i nie rozpoznał istoty sprawy wydając orzeczenie w tej sprawie w oparciu o przyjętą w sposób dowolny i swobodny przesłankę wznowieniową. Wskazując na powyższe, wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 P.p.s.a.), ewentualnie wniósł o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie (art. 185 § 1 P.p.s.a.). 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie działając na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 14 maja 2023 r. A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed analizą tej podstawy kasacji konieczne jest spostrzeżenie, że podstawa kasacji została sformułowana wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika, że obowiązkiem wnoszącego kasację jest określenie podstawy kasacji: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy materialnej należy także określić rodzaj naruszenia: błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Wnoszący kasację nie określił podstawy kasacyjnej w sposób wymagany przepisami art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, że w części wstępnej skargi kasacyjnej, wskazując zaskarżony wyrok i składając oświadczenie o zaskarżeniu wyroku w całości, powołał art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Pośrednio zatem określił zarzut jako procesowy. Jednocześnie, w opisie naruszenia podniósł zarzuty zarówno procesowe, jak i materialne. Z uwagi na treść opisu naruszenia oraz uzasadnienie podstawy kasacyjnej możliwe jest jednak merytoryczne zweryfikowanie zarzutów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., art 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 152 § 1 K.p.a. nie jest skuteczny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, na czym polegało naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z tym można ograniczyć odniesienie się do tego aspektu zarzutu, który powiązany jest z powołaniem w opisie naruszenia obu tych przepisów, do konstatacji o zgodności zaskarżonego wyroku z tymi przepisami oraz do uwag ogólnych wyjaśniających tę ocenę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Ponadto, z uzasadnienia wyroku można odczytać stanowisko Sądu, które poddaje się kontroli instancyjnej. Dodać warto, że z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie kwestionować trafności merytorycznej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jest oczywiste, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie, o którym mowa w art. 57a P.p.s.a. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1992/23). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 sierpnia 2022 r., nr I-III.7722.9.1.2022, w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w skardze podstawy prawnej. Innym zagadnieniem jest to, czy Sąd pierwszej instancji zajął prawidłowe stanowisko uznając, że nie zachodzą przesłanki z art. 152 K.p.a. z uwagi na brak prawomocności wyroku w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też ocenę tę podjął z naruszeniem art. 152 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jest to kwestia materialnoprawna. Ze względów wskazanych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, mimo braku materialnej podstawy kasacji, odnosi się do tego istotnego zagadnienia merytorycznie. Najpierw zauważyć należy, że według opisu naruszenia, skoro postępowanie wznowieniowe "zostało przeprowadzone o przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.", to "przez pryzmat przedmiotowych przesłanek wznowieniowych należało oceniać prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę". Jednak z uzasadnienia postanowienia Starosty Jasielskiego, z dnia 4 marca 2022 r., wstrzymującego, na podstawie art. 152 K.p.a., wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika, że jedyną konkretną okolicznością wskazującą na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku wznowienia postępowania, było wydanie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 632/21. Odnotować można, że wyrokiem tym, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 23 lutego 2021 r. nr SKO.415.145.2400.2020, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta Jasła z dnia 13 października 2020 r. nr 7117/06/2019.WA.6733.18.2019. W podsumowaniu uzasadnienia postanowienia z dnia 4 marca 2021 r. Starosta Jasielski stwierdził, że "ze zgromadzonych dotychczas dokumentów wynika, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Stanie się tak w przypadku gdy w/w wyrok WSA w Rzeszowie będzie prawomocny". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 1 sierpnia 2022 r. Wojewoda Podkarpacki odnotował, że postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Jasielskiego z dnia 16 listopada 2021 r. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na wniosek Ł. S. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję). Następnie Wojewoda stwierdził, że nową okolicznością jest fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 632/21), decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 23 lutego 2021 r. i decyzji Burmistrza Miasta Jasła z dnia 13 października 2020 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewoda przedstawił następnie rozważania dotyczące roli decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu o pozwoleniu na budowę i wpływu ewentualnego uchylenia decyzji lokalizacyjnej na los decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznał, że przedstawione okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawdopodobieństwa tego uchylenia nie wywodził z przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uznał, że przedwczesnym byłoby przesądzanie, czy Ł. S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W rezultacie nie tylko w granicach sprawy, ale także z uwagi na przyjęcie przez organy, że wydanie wyroku uchylającego decyzję lokalizacyjną czyni prawdopodobnym uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd pierwszej instancji był uprawniony do określenia znaczenia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 632/21, dla prawidłowego zastosowania art. 152 K.p.a. Stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowe. W myśl art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu administracji, a inną decyzją musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Związek ten można zobrazować jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Przykładem takiego ciągu działań jest proces inwestycyjny. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (patrz: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego", LEX/el 2023, uwagi do art. 145: III. Przesłanki wznowienia postępowania. Zmiana wcześniejszej decyzji lub orzeczenia sądu jako przesłanka wznowienia. Pkt 4; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", LEX 2007, s. 267; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 98; wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06; wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 511/15; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1982/22). Do uchylenia decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja, może dojść w wyniku wyroku sądu administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, który jest nieprawomocny, nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu (patrz: Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 1 do art. 152). Tak więc w przypadku uchylenia decyzji wyrokiem sądu administracyjnego, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wchodzi w grę po uprawomocnieniu się tego wyroku. W dniu wydania postanowienia Starosty Jasielskiego o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Wojewody Podkarpackiego, a także w dniu wydania zaskarżonego wyroku, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 632/21, uchylający decyzję SKO w Krośnie z dnia 23 lutego 2021 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta Jasła z dnia 13 października 2020 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie był prawomocny. Odnotować można, że wyrok ten nie uprawomocnił się, gdyż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2513/21, został uchylony, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W tych okolicznościach sprawy, uwzględniając występujące wówczas rozbieżności w orzecznictwie dotyczące kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), nie było podstaw do przyjęcia, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślając, że jakkolwiek legalność zaskarżonego aktu oceniać należy według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego, ostatecznego rozstrzygnięcia, w tym przypadku postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., to nie sposób nie odnotować uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, zgodnie z którą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Stanowisko zajęte w tej uchwale stanowiło główną przyczynę uchylenia, wyrokiem NSA z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2513/21, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 632/21, uchylającego decyzję SKO w Krośnie z dnia 23 lutego 2021 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta Jasła z dnia 13 października 2020 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchwała NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2513/21, potwierdzają ocenę Sądu pierwszej instancji, według której, nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.