II OSK 1373/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 798/24 w sprawie ze sprzeciwu A.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr SKO-4212/168/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 798/24, oddalił sprzeciw A.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 9 sierpnia 2024 r., nr SKO-4212/168/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 7 czerwca 2024 r. Burmistrz G. odmówił R.K. ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie myjni kontenerowej czterostanowiskowej na terenie części działki nr [...] w miejscowości G., ze względu na niespełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."). W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie i budowa myjni kontenerowej czterostanowiskowej może być uciążliwa dla zlokalizowanej w bliskiej odległości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskowana funkcja oraz istniejąca w obszarze analizowanym funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowią funkcji uzupełniających się wzajemnie. W sąsiedztwie terenu wnioskowanego nie istnieje żadna zabudowa usługowa. Ponadto w ocenie Burmistrza planowana inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a także szerokości elewacji frontowej. W odwołaniu od powyższej decyzji R.K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że w okolicy jego działki zlokalizowane są nieruchomości stanowiące funkcję mieszkaniową jednorodzinną, garażową i inną niemieszkalną. Zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzupełniają budynki garażowe i gospodarcze. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 9 sierpnia 2024 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji, wbrew wymogom określonym w art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), nie zebrał kompletnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kolegium podniosło, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren inwestycji został wskazany w nieprecyzyjnie, gdyż w części graficznej wniosku oznaczono część działki nr [...], natomiast w punkcie 7.2 części tekstowej wniosku wskazano, że teren inwestycji obejmuje całe działki ewidencyjne, a nie część. Organ uznał również, iż wniosek jest niekompletny, gdyż nie przedstawiono w nim wszystkich parametrów planowanej zabudowy w formie graficznej – brak jest chociażby szkicu planowanej zabudowy zawierającego wszystkie jej gabaryty. Ponadto wniosek nie zawiera danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Kolegium zarzuciło też organowi I instancji, że ten nie wyjaśnił, czym kierował się ustalając strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził także, że w toku kontrolowanego postępowania nie ustalono szerokości frontu działki całkowicie pomijając treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a w konsekwencji analizowany obszar jest zbyt mały i nie obejmuje trzykrotnej szerokości frontu. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu A. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej, analiza rzeczonego obszaru przeprowadzona przez organ I instancji została wykonana rzeczowo i kompletnie czyniąc zadość dyspozycji ustawy. Wnosząca sprzeciw wskazała również na brak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w kwestii nieprawidłowego ustalenia stron postępowania bowiem w sytuacji zbyt obszernego ustalenia stron nie ma obawy, że ktoś uprawniony nie miał zagwarantowanego prawa do udziału w postępowaniu. Skarżąca uznała również za chybioną podstawę uchylenia decyzji organu I instancji z powodu niedołączenia do wniosku decyzji środowiskowej bowiem nie jest to brak formalny wniosku. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że sprzeciw nie jest zasadny. W ocenie Sądu rację należy przyznać Kolegium, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Kolegium słusznie dostrzegło, że organ I instancji nie ustalił prawidłowej szerokości frontu terenu całkowicie pomijając treść art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który wskazuje, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, a w konsekwencji analizowany obszar jest zbyt mały i nie obejmuje trzykrotnej szerokości frontu. Front terenu inwestycji w niniejszej sprawie stanowi bowiem część granicy działki nr [...] przylegającej do drogi znajdującej się na działce nr [...]. Sąd podkreślił, że wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowiło samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem dezaktualizują się wszystkie ustalenia, co do parametrów zabudowy występującej na terenie obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy i jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Sąd wskazał, że gdy teren inwestycji nie obejmuje całej powierzchni działki ewidencyjnej, to możliwość określenia jako terenu inwestycji jedynie części działki oznacza konieczność jednoznacznego i łatwo weryfikowalnego oznaczenia terenu, na którym planowana jest konkretna zabudowa. Winno to wynikać zarówno z wniosku i dołączonych do niego dokumentów. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze, że planowana inwestycja dotyczy części działki 170/1 należało to uczynić chociażby przez wskazanie współrzędnych geodezyjnych wyznaczających te granice terenu inwestycji, które nie pokrywają się z prawnie wyznaczonymi granicami działki ewidencyjnej. Na tej podstawie należało jednoznacznie określić wielkość powierzchni terenu inwestycji i jego położenie. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, co do wadliwości wniosku inwestora w tym zakresie. Ponadto w kontekście stawianych w sprzeciwie zarzutów Sąd podniósł, że fakt, iż przepisy obowiązującego prawa stawiają wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji środowiskowej nie oznacza, że nieprzedstawienie takiej decyzji stanowi brak formalny wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże to czy dana inwestycja wymaga uzyskania i przedstawienia decyzji środowiskowej jest kwestią ocenną. W sytuacji więc, gdy zdaniem organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, inwestor winien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, która jednak nie została przezeń załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wówczas powinien zobowiązać inwestora do złożenia decyzji środowiskowej w zakreślonym przez siebie terminie, pod rygorem zawieszenia postępowania. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując wniosek inwestora organ I instancji musi mieć na uwadze, że planowana inwestycja polegająca na budowie czterostanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej może być uciążliwa i może kolidować z zabudową mieszkaniową. Kolizja ta wystąpi, gdy myjnia powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie (granica-granica) domów jednorodzinnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz z art. 136 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że takie czynności, jak: – uzupełnienie analizy urbanistycznej, – wyeliminowanie rozbieżności pomiędzy obszarem planowanej inwestycji, ujętej w częściach tekstowej i graficznej wniosku o wydanie warunków zabudowy, – uzupełnienie szkicu planowanej inwestycji, nie nadają się do przeprowadzenia w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego lub postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji w realiach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. 2. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz z art. 136 k.p.a. przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że jeżeli żądanie decyzji środowiskowej jest uznaniowe i organ I instancji takowej decyzji od wnioskodawcy nie żądał, to organ II instancji miał prawo uchylić na tej podstawie decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. 3. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i dowolne uznanie, że niezupełna analiza urbanistyczna dezaktualizuje ustalenia organu I instancji w pozostałym zakresie, w jakim oceniał on dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości poprzedzającej wyrok decyzji Samodzielnego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 9 sierpnia 2024 r. w sprawie o sygn. SKO-4212/168/2024. Przyznanie skarżącej A.M. zwrotu kosztów postępowania za dwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Według 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do wskazanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przywołanych regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji oceniający decyzję organu odwoławczego – naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Norma z powołanego przepisu, podobnie do art. 151a § 1 p.p.s.a., ma charakter wynikowy i jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19.12.2022 r., II OSK 2571/22, LEX nr 3559238). Tożsama zasada dotyczy art. 64e p.p.s.a., który należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to również w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Skarżąca kasacyjnie podnosi natomiast naruszenie art. 136 k.p.a., nie dostrzegając że składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów), z których każda stanowi osobny (choć merytorycznie powiązany z pozostałymi) przepis. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie spełniają w pełni wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., to jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie jest umocowany do ich konkretyzowania, czy też korygowania. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Niezależenie od powyższego z treści skargi kasacyjnej można wywieść, że kwestionowana ocena zaskarżonej decyzji dotyczy możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a co za tym idzie, wydanie decyzji merytorycznej w miejsce kasacyjnej. Z uwagi na fundamentalne znaczenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, na następnie jej wyników dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem skarżącej kasacyjnie (por. m.in. wyrok NSA z 5.05.2022 r., II OSK 691/22, LEX nr 3365756). Dlatego też decyzję Burmistrza, wydaną w oparciu o ten kluczowy dla sprawy środek dowodowy, który został przeprowadzony wadliwie, należało uznać za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, zaś przeprowadzenie poprawnej analizy urbanistyczno-architektonicznej w zgodzie z obowiązującymi przepisami, za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Zatem wbrew twierdzeniom sprzeciwiającej się, zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przyczyny jakie organ odwoławczy uznał za dające podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a które prawidłowo skontrolował Sąd I instancji, szczegółowo określone w kwestionowanej decyzji, nie dawały podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 136 § 1 k.p.a. Mając to na uwadze, należało uznać za nieuzasadniony pierwszy z zarzutów naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz z art. 136 k.p.a. Drugi zarzut, w którym podniesiono naruszenie tych samych przepisów (tym razem wskazując na ich błędne zastosowanie i uznanie, że jeżeli żądanie decyzji środowiskowej jest uznaniowe i organ I instancji takowej decyzji od wnioskodawcy nie żądał, to organ II instancji miał prawo uchylić na tej podstawie decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania), okazał się nieuzasadniony. Po pierwsze, organ odwoławczy w ogóle nie odnosił się do konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Po drugie, Sąd I instancji, podnosząc tę kwestię w kontekście zarzutów stawianych w sprzeciwie, ograniczył się jedynie do wyjaśnienia prawnego charakteru braku niedołączenia decyzji środowiskowej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli w odniesieniu do realizacji danego zamierzenia uzyskanie takiej decyzji jest konieczne. Wyjaśnienie to nie miało zaś związku z oceną prawidłowości zaskarżonej decyzji. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wypada zaznaczyć, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw zasadniczo nie powinien dokonywać wykładni prawa materialnego, jednakże jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny pominięte. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji weryfikacja spełnienia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odbywała się na podstawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w tym przepisie oraz w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.). To zaś oznacza, że w procesie weryfikacji zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zasadą dobrego sąsiedztwa wywodzoną z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kluczowe znaczenie ma (jak już wyżej wyjaśniono) poprawnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, której wyniki stanowią podstawę do oceny wypełnienia wymogu określnego w tym przepisie. Zatem decyzja o warunkach zabudowy wydana na podstawie wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie daje podstaw do miarodajnej oceny spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.