II OSK 1403/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2173/22 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2022 r. znak: DON.7100.149.2022.KPI w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2173/22, oddalił skargę B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 29 sierpnia 2022 r. nr DON.7100.149.2022.KPI w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z 18 stycznia 2000 r. nr: WINB-ZOA-7360/7/7/1/99 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie (dalej: PINB) z 11 października 1999 r., nr: PINB-7355/Ta/1/99, wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414), dalej: p.b. nakazującą Bożenie Podeszwie wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 34,0 m x 9,0 m na działce nr ewid. [...]. Skarżąca pismem z 27 czerwca 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 154 lub art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. decyzji ŚWINB z 18 stycznia 2000 r. Wnioskodawczyni wskazała w treści wniosku, że z ostrożności jednak, na wypadek, gdyby organ uznał, że na podstawie decyzji PINB 11 października 1999 r. strona nabyła prawo to wnosi o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wskazując, że wniosek zgłoszony w trybie art. 154 k.p.a. może być rozpoznany w trybie art. 155 k.p.a. ŚWINB decyzją z dnia 9 sierpnia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją GINB z 13 października 2017 r. i odmówił uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z 18 stycznia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3840/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. P., uchylił wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2941/17 oraz decyzję GINB z 13 października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję ŚWINB z 9 sierpnia 2017 r. Ponownie rozpoznając wniosek z dnia 27 czerwca 2017 r., ŚWINB pismem z 13 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącą do jednoznacznego wskazania, czy żąda rozpatrzenia podania w trybie art. 154, czy w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi, pismem z 25 kwietnia 2022 r. B. P. wskazała, że żąda rozpoznania sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Wobec powyższego ŚWINB decyzją z 28 czerwca 2022 r., nr: WINB-WOA-7721.6.6.2022, odmówił uchylenia lub zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. własnej decyzji ostatecznej z 18 stycznia 2000 r. Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie w ustawowym terminie wniosła B. P. W wyniku jego rozpatrzenia GINB decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr. DON.7100.149.2022.KPI utrzymał w mocy wskazane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest to, aby na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania. W ocenie GINB decyzją ŚWINB z 18 stycznia 2000 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, a więc nie można jej zmienić, ani uchylić w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Ponadto, w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki brały udział także inne strony postępowania, tj. właścicielka działki nr ewid. [...] – Z. W. oraz właściciel działki nr ewid. [...] – M. I., tak więc pozostałe strony postępowania uzyskały w wyniku wydania decyzji prawo do domagania się wykonania nakazu przez zobowiązaną. Jednocześnie GINB wskazał, że zastosowanie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe do tzw. decyzji związanych, a do takich decyzji należy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 48 p.b. Skargę na decyzję GINB wniosła B. P. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 153 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez błędne nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2021 r. II OSK 3840/18 i wydanie decyzji sprzecznej z tą oceną i wskazaniami; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy okoliczności konkretnej sprawy B. P. przemawiają za zastosowaniem do wydanej w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę przepisu art.154 k.p.a.; 3) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.; 4) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec czego zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie z wytycznymi wskazanymi w ww. wyroku organ I instancji pismem z 13 kwietnia 2022 r. wezwał skarżącą do wskazania trybu, w jakim zgodnie z jej wolą powinien zostać rozpoznany złożony przez nią wniosek. W odpowiedzi sprecyzowała, że chodzi o tryb z art. 154 k.p.a. Sąd podkreślił, że rację ma autor skargi wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku jednoznacznie dał wyraz przekonaniu o braku możliwości przyjęcia, ażeby w realiach badanej sprawy na mocy decyzji PINB z 11 października 1999 r. skarżąca nabyła prawo, w rozumieniu art. 154 k.p.a. Ponadto przepis art. 48 p.b. w brzmieniu, który znajdował zastosowanie na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym, przepis ten nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Wskutek wykonania takiego nakazu mogło dojść wyłącznie do unicestwienia obiektu, nie zaś do nabycia przez skarżącą, jako inwestora samowoli budowlanej, jakichkolwiek praw. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że stanowisko GINB nie zasługuje na aprobatę, gdyż w gruncie rzeczy stoi w sprzeczności z oceną prawną jasno wyartykułowaną w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca. Niemniej Sąd I instancji nie podzielił pozostałych zarzutów skargi w tym m.in. twierdzeń jej autora dotyczących przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny również tego, że w wyniku wydania ostatecznych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie doszło do nabycia praw przez inne podmioty. W ocenie Sądu dokonując analizy zgromadzonych materiałów organy prawidłowo dostrzegły, że za strony tego postępowania uznani zostali także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącej. Osoby te brały udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym i prawomocnym nakazem rozbiórki. Rację ma wobec tego organ odwoławczy wyjaśniając, że w rezultacie wydanej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce skarżącej, ukształtowana została także sytuacja prawna pozostałych stron tego postępowania. Podmioty te, wskutek orzeczonego nakazu nabyły bowiem prawo do domagania się wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego przez skarżącą budynku gospodarczego. Okoliczność ta przesądza zaś, że do ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego nie może mieć zastosowania tryb z art. 154 k.p.a. Jednocześnie Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W trybie art. 154 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Sąd podzielił stanowisko organów, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 p.b. ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania tego rodzaju orzeczenia w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem. Tym samym, art. 48 p.b. jest szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie może poza tym zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, zaś zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano. Skargę kasacyjną wniosła B. P. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 153 w zw. z art. 193 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 151 p.p.s.a. poprzez błędne nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2021 r. II OSK 3840/18 i zaaprobowanie decyzji wydanej sprzecznie z tą oceną i wskazaniami i w efekcie błędne oddalenie skargi, w tym wskutek: a) błędnego i niedopuszczalnego zakwestionowania zawartego w powołanym wyroku stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że z akt administracyjnych nie wynika, aby w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki, z uwagi na usytuowanie budynku gospodarczego, doszło do nabycia prawa przez jakikolwiek podmiot i błędnego oraz sprzecznego z powołanym wyżej wyrokiem uznania, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w tym zakresie, w szczególności związanej z usytuowaniem budynku oraz rzeczywistym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie, że na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę doszło do nabycia prawa do żądania rozbiórki budynku na nieruchomości Pani B. P. oraz, że prawo takie nabyli ówcześni właściciele działek sąsiednich; b) błędnego i sprzecznego ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznania, iż nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 154 k.p.a. do tzw. decyzji związanych oraz, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych względnie do tej części decyzji, która nie ma charakteru związanego, podczas gdy w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zastosowanie przepisu art. 154 k.p.a. do decyzji związanych jest możliwe i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, które mogą przemawiać za uchyleniem w oparciu o powołany przepis również decyzji związanej i nie ograniczył swojego stanowiska o możliwości uchylenia decyzji tylko do "uznaniowej" części decyzji (a więc części "nie związanej") tak jak to błędnie i sprzecznie z powołanym wyrokiem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; c) błędnego i sprzecznego ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznania, iż przepis art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 154 k.p.a. sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę i błędnym uznaniu, że przez zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego i nie można sanować skutku samowoli budowlanej, podczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość uchylenia lub zmiany w oparciu o art. 154 k.p.a. decyzji wydanej w odniesieniu do skarżącej właśnie w oparciu o wskazany przepis art. 48 p.b., a zatem nie uznał go za przeszkodę dla zastosowania art. 154 k.p.a. i nakazał rozważenie zasadności uchylenia lub zmiany takiej decyzji w oparciu o konkretne okoliczności sprawy skarżącej; d) błędnego zaaprobowania zaniechania przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy w zakresie tego, czy okoliczności konkretnej sprawy Pani B. P. przemawiają za zastosowaniem do wydanej w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę przepisu art. 154 k.p.a., pomimo że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż należy to rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy skarżącej, w oparciu o szczegółową analizę tych okoliczności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art.28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i art. art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c. oraz art. art. 5 ust. 1 pkt 6, 48 i 52 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. i art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie na podstawie samego faktu przysługiwania prawa własności nieruchomości sąsiedniej, iż M. I. i Z. W. byli stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną ŚWINB z 18 stycznia 2000 r. znak: WINB-ZOA-7360/7/7/1/99 utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 11 października 1999 r. znak: PINB-7355/Ta/1l/99 bez przeprowadzenia analizy w zakresie istnienia ich interesu prawnego, w szczególności bez analizy czy usytuowanie budynku gospodarczego na działce skarżącej w jakikolwiek sposób oddziaływało na ich nieruchomości i błędne ustalenie ich interesu prawnego w oparciu o sam fakt doręczenia im zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji o rozbiórce oraz błędne uznanie, że jako strony tego postępowania nabyli oni prawo z tej decyzji do żądania rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości skarżącej i w efekcie błędne oddalenie skargi, podczas gdy sam fakt sąsiedztwa ich nieruchomości z nieruchomością skarżącej, na której znajduje się ów budynek gospodarczy nie oznacza, że byli oni stronami postępowania o rozbiórkę oraz, że nabyli jakiekolwiek prawo z decyzji o rozbiórce, a w efekcie nie oznacza, że nie można z tej przyczyny decyzji takiej uchylić lub zmienić; 3) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.. poprzez zaaprobowanie zaniechania przeprowadzenia przez organy administracyjne analizy w zakresie tego, czy okoliczności konkretnej sprawy Pani B. P. przemawiają za zastosowaniem do wydanej w tej sprawie decyzji i nakazującej rozbiórkę przepisu art. 154 k.p.a. i zaniechania odniesienia się do okoliczności i zarzutów podniesionych w tym zakresie przez skarżącą i w efekcie błędne oddalenie skargi; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 151 p.p.s.a. oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo, że błędne było odmówienie przez organy administracyjne uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej ŚWINB z dnia 18 stycznia 2000 r. znak WINB-ZOA-7360/7/7/1/99 utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 11 października 1999 r. znak PINB-7355/Ta/1/99; 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b.w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. i art. 140 i 144 k.c. oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż stroną postępowania w przedmiocie rozbiórki jest właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki, bowiem zdaniem Sądu na jego nieruchomość potencjalnie może oddziaływać inwestycja na nieruchomości sąsiedniej będąca przedmiotem sprawy o rozbiórkę, podczas gdy sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością, na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki nie skutkuje istnieniem przymiotu strony właściciela nieruchomości sąsiedniej, istnienie legitymacji w tym zakresie uzależnione jest bowiem od rzeczywistego a nie jedynie potencjalnego oddziaływania budowli lub obiektu budowlanego na sąsiednią nieruchomość; 6) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. i art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym zrekonstruowaniu z treści tych przepisów normy prawnej, wedle której decyzja nakazująca rozbiórkę wydana w oparciu o przepis art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. jest decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a.; 7) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż w rozumieniu tego przepisu uchyleniu lub zmianie może podlegać tylko decyzja uznaniowa, nie może zaś podlegać decyzja związana, podczas gdy pojęcie decyzji ostatecznej w rozumieniu tego przepisu nie ogranicza się do decyzji uznaniowych i w oparciu o ten przepis możliwe jest uchylenie zarówno decyzji uznaniowej jak i decyzji związanej; 8) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, iż przepis ten może zostać zastosowany jedynie przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy zmiana stanu faktycznego i prawnego nie wyklucza zastosowania tego przepisu; 9) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. i art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w błędnym zrekonstruowaniu z treści tych przepisów normy prawnej, wedle której przepis art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 154 k.p.a. sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę i błędnym uznaniu, że przez zastosowanie trybu przewidzianego w tym przepisie nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowalnego i nie można sanować skutku samowoli budowlanej, podczas, gdy przepis ów nie stanowi takiego przepisu szczególnego i nie można z powołaniem się na ten przepis wywieść normy, wedle której wyklucza on zastosowanie art.154 § 1 i 2 k.p.a.; 10) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania z uwagi na to, iż decyzja nakazująca rozbiórkę wydana w oparciu o przepis art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. jest decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., podczas gdy na podstawie tej decyzji żadna strona nie nabyła prawa i przepis art.154 § 1 k.p.a. mógł zostać zastosowany; 11) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i art. art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. art. 5 ust. 1 pkt 6, 48 i 52 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 stycznia 2000 r. oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną ŚWINB z 18 stycznia 2000 r. znak WINB- ZOA-7360/7/7/1/99 utrzymującą w mocy decyzję PINB z 11 października 1999 r. znak PINB-7355/Ta/1/99, które nabyły prawo z tej decyzji byli M. I. i Z. W. jako właściciele nieruchomości sąsiednich i w efekcie błędne oddalenie skargi, podczas gdy nie byli oni stronami postępowania w sprawie rozbiórki, które nabyły prawo z takiej decyzji; 12) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja ostateczna ŚWINB z 18 stycznia 2000 r. znak WINB-ZOA-7360/7/7/1/99 utrzymująca w mocy decyzję PINB z 11 października 1999 r. znak PINB-7355/Ta/1/99 nie może zostać uchylona lub zmieniona, bowiem skarżąca domaga się ponownej oceny tej decyzji w ramach kolejnej instancji administracyjnej, podczas gdy skarżąca domaga się oceny podstaw uchylenia lub zmiany tej decyzji w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie a nie zbadania prawidłowości wydanej decyzji z punktu widzenia stanu faktycznego i prawnego z chwili jej wydania; 13) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. i art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 stycznia 2000 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że przepis art. 48 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 18 stycznia 2000 r. sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a., a w konsekwencji odmówienie zastosowania art.154 k.p.a. podczas, gdy art. 154 k.p.a. mógł być zastosowany wobec nie istnienia takiej przeszkody dla jego zastosowania; 14) art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w: a) błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania z uwagi na to, że zdaniem Sądu decyzja ostateczna ŚWINB z 18 stycznia 2000 r. znak WINB-ZOA-7360/7/7/1/99 była decyzją związaną, podczas gdy przepis ten mógł zostać w niniejszej sprawie zastosowany, bowiem w oparciu o ten przepis można uchylić lub zmienić decyzję związaną; b) błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania bowiem decyzja ostateczna ŚWINB z dnia 18 stycznia 2000 r. znak WINB-ZOA-7360/7/7/1/99 nakazywała rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, podczas, gdy przepis ten może mieć zastosowanie do decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego; c) błędnym uznaniu, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania, pomimo, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, których rozważenia zaniechały organy administracyjne. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji GINB z 29 sierpnia 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3840/18 przesądził jedynie, że postępowanie nie było prowadzone we właściwym trybie, a wobec wątpliwości co do treści wniosku o wszczęcie postępowania niezbędne było ich wyjaśnienie. Następnie wskazał jedynie na poglądy doktryny w zakresie nabycia prawa w wyniku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę oraz możliwości jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 k.p.a. Nie przesądził jednak, że skarżąca w niniejszej sprawie nie nabyła prawa, podobnie jak nie przesądził, że takiego prawa nie nabyli właściciele sąsiednich nieruchomości. Jednakże wobec braku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, polecił organom ponowne zbadanie tych okoliczności. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych ponownie rozpoznając sprawę organy wyjaśniły intencje skarżącej co do właściwego trybu postępowania oraz odniosły się do kwestii dotyczących nabycia przez skarżącą określonych praw oraz nabycia prawa przez pozostałe strony postępowania w wyniku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na niezastosowanie się przez organy administracji oraz Sąd I instancji do oceny prawnej i wskazań zawartych w powołanym wyroku NSA (art. 153 w zw. z art. 193 i art. 141 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a.). W dalszej kolejności należy także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela dominujący w orzecznictwie tego sądu pogląd zgodnie, z którym przesłanka "nienabycia przez żadną ze stron prawa" jest spełniona, gdy decyzja nie kształtuje uprawnień lub obowiązków. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego kształtuje obowiązki inwestora, a osobom trzecim przyznaje uprawnienie przez udzielenie im ochrony prawnej. Nie można zatem podzielić stanowiska, że decyzja nakładająca obowiązek jest decyzją nie tworzącą prawo. Określa ona rodzaj obowiązku i zakres tego obowiązku. Z tego zatem skutku prawnego decyzji o nakazie rozbiórki nie można wyprowadzić, że daje podstawę do zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3164/18, LEX nr 2771664). Decyzja nakładająca na jedną ze stron obowiązki określone w jej rozstrzygnięciu tworzy jednocześnie prawo (uprawnienie) innej strony do wykonania decyzji przez osobę zobowiązaną, w tym również - na wypadek niewykonania dobrowolnie obowiązku - żądania egzekucji obowiązku strony (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1496/18, LEX nr 2713438). Należy również zgodzić się z Sądem I instancji, że wzruszenie decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym trybie postępowania wynikającym z omawianego przepisu możliwe jest w sprawach, w których to ustawodawca przyznał organom administracji publicznej pewien zakres uznaniowości, swobody działania. W sprawach, w których zastosowanie tzw. uznania administracyjnego jest wyłączone wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne. Decyzja skierowana do określonej osoby nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, zarówno w postępowaniu legalizacyjnym, naprawczym, ale również w ramach postępowania nadzwyczajnego, nie należy do tego rodzaju decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1053/21, LEX nr 3671067 oraz wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1496/18). Co czyni niezasadnym zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 154 k.p.a. oraz art. 48 p.b. Pozbawione uzasadnionych podstaw jest także kwestionowanie w skardze kasacyjnej przymiotu strony postępowania właścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie, w której orzeczono prawomocnie nakaz rozbiórki. To w ramach tamtego postępowania dokonano oceny czy posiadają one interes prawny do bycia stroną i w związku z tym okoliczność ta nie może podlegać weryfikacji w toku niniejszego postępowania. Stąd niezasadne są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 6 p.b., art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 28 k.p.a. Nietrafny jest również zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedoniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Należy zauważyć, że powołany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z kolei obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oznacza obowiązek rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, ale nie oznacza obowiązku wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu skargi z osobna. Chybiony jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez sąd wojewódzki. Nie mogą one tym samym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ani tym bardziej - jako przepisy określające przeciwne formy rozstrzygnięcia - być stawiane, jako pozostające w związku. Skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć w sposób wskazany w zarzucie. Przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 1476/22, LEX nr 3706032 oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie decyzji w sprawie, która była przedmiotem tego postępowania. Stąd niezasadne są także zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. Niesłusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie, że bezpodstawnie odstąpiono od oceny tego, czy interes społeczny lub słuszny interes strony nie przemawiają za wzruszeniem decyzji w zakresie przez skarżącą oczekiwanym. Niespełnienie podstawowego warunku, jakim jest nienabycie prawa zwalniało i organ administracji, i sąd orzekający w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji od obowiązku rozważania tego zagadnienia. Wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanki mają charakter równoważny, co oznacza, że muszą one zostać spełnione łącznie, a niezaistnienie jednej z nich skutkuje niemożnością zmiany lub uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3719/19, LEX nr 3052015). Nie chodzi o subiektywne przekonanie strony, że możliwa jest zmiana decyzji oraz że nakaz rozbiórki jest krzywdzący dla strony, lecz dające się określić okoliczności dotyczące strony, które pozwalają stwierdzić, że jej żądanie uchylenia (zmiany) decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę. Powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na uchyleniu się od negatywnych skutków prawnych swoich działań lub zaniechań, tym bardziej, że uwzględnieniu jej żądania sprzeciwia się interes społeczny, ponieważ samowola budowlana jako prawnie nieakceptowana nie może zostać niejako nagradzana, np. przez uchylenie nakazu rozbiórki tylko z uwagi na indywidualny interes strony, w sytuacji gdy nie podważono prawidłowości wydanego nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.