II OSK 1453/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kosakowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 761/24 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od skarżącego A. S. na rzecz Gminy Kosakowo kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 761/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] położone w [...], gmina Kosakowo. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XCV/684/2023 Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], Gmina Kosakowo. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.), co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej uchwały, polegające na: a. zmianie i ustaleniu w uchwale przeznaczenia części działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina Kosakowo, kierunku zagospodarowania terenu z przeznaczeniem na teren zieleni urządzonej, niezasadności argumentów Rady Gminy, jakoby została ona przeznaczona w całości pod zabudowę mieszkaniową, a z uwagi na położenie terenu w granicach zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej niezbędne jest zabezpieczenie terenu pod zieleń urządzoną na użytek nowych mieszkańców, podczas gdy nie zostały uwzględnione wszystkie istotne okoliczności, w tym obowiązujące uprzednio kierunki zagospodarowania przestrzennego danego terenu, tj. przeznaczone zostały na tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna; b. zmianie i ustaleniu w uchwale przeznaczenia działek o numerze ewidencyjnym [...],[...],[...], [...], położonych w [...], gmina Kosakowo, kierunku zagospodarowania terenu z przeznaczeniem na tereny rolne, niezasadności argumentów Rady Gminy, jakoby analiza potrzeb i możliwości rozwoju gminy stanowiąca część studium wykazała brak możliwości wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi gdzie zlokalizowane są dane działki, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi uprzednio kierunkami zagospodarowania przestrzennego terenu, działki o numerze ewidencyjnym [...], [...], [...], [...] przeznaczone zostały na tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna, zatem nie było konieczności jej zmiany. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], Gmina Kosakowo oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest jedynym właścicielem działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], Gmina Kosakowo. Zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny oraz prawo własności, bowiem bez jego zgody i pomimo jego sprzeciwu, przedmiotowa uchwała wprowadziła dla terenów tych działek o "dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna", przeznaczenie na cele rolne i tereny zieleni urządzonej. Skarżący nie składał wniosku o zmianę studium na dane cele, a w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia tych działek ani ich stanu prawnego. Następnie skarżący zauważył, że zgodnie z obowiązującym uprzednio studium cała nieruchomość o nr ewidencyjnym [...] była przeznaczona na tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna. Tymczasem, zaskarżona uchwała zmieniła część danej nieruchomości z przeznaczeniem na teren zieleni urządzonej. Teren ten został usytuowany przy bezpośrednim dostępie do ulicy [...], tj. w najbardziej atrakcyjnym pod kątem inwestycyjnym położeniu całej nieruchomości o nr ew. [...]. Wskazane tereny zielone zaplanowane zostały przy ruchliwej ulicy, a publiczny dostęp do terenów zieleni urządzonej może w przyszłości naruszyć spokój skarżącego, zamieszkującego tuż obok na działce siedliskowej. Spowoduje także znaczny spadek wartości nieruchomości, która jest w posiadaniu rodziny od pokoleń. W ocenie skarżącego, analiza istniejących i planowanych terenów zieleni w granicach gminy powinna uwzględniać położenie istniejącej już zwartej zabudowy i prowadzić do usytuowania terenów zieleni urządzonej w innym położeniu, tj. bliżej istniejących już osiedli mieszkaniowych, nie naruszając przy tym konstytucyjnych praw właściciela. Ponadto zgodnie z uprzednio obowiązującym studium nieruchomości o nr ew. [...], [...],[...] i [...], każda o powierzchni ok. 1 ha, przeznaczone zostały na tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna, podczas gdy zaskarżona uchwała zmieniła ich przeznaczenie na grunty rolne. Zdaniem skarżącego, nie było konieczności poddawania przedmiotowych nieruchomości analizie potrzeb i możliwości gminy, z rozważaniem czy istnieje możliwość wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, poza zwartymi strukturami funkcjonalno-przestrzennymi, gdzie zlokalizowane są działki objęte uwagą, albowiem nieruchomości te zgodnie z obowiązującym studium przeznaczone były uprzednio na teren o dominującej funkcji mieszkaniowej i brak było podstaw prawnych do zmiany ich przeznaczenia na tereny o funkcji rolnej. Skarżący wskazał, że skrajna nieruchomość o nr ew. [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej i mieści się w odległości ok. 150 m od zwartej zabudowy, stąd też posiada możliwość podłączenia do niezbędnych sieci infrastruktury technicznej. Skarżący podniósł, iż jednym z istotnych założeń studium jest przeciwdziałanie rozlewaniu się zabudowy poza zwarte struktury, ponieważ zjawisko to generuje dodatkowy potencjalny koszt wynikający z konieczności zapewnienia infrastruktury przez gminę. Jednakże w przypadku przedmiotowych nieruchomości, które są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych, skarżący we wniesionej w dniu 15 maja 2023 r. uwadze do projektu zmiany studium wskazał, że zasadnym byłoby pozostawienie im funkcji zabudowy jednorodzinnej (która była przewidziana w obowiązującym uprzednio studium) przy jednoczesnym wskazaniu, że zbudowanie infrastruktury powinno obciążać potencjalnego inwestora a nie gminę. Wskazał również, iż powyższe rozwiązanie nie będzie zależało od budżetu gminnego a zapewni funkcjonalny i harmonijny rozwój gminy tworząc ścieżki rowerowe, węzły komunikacyjne i zabudowę jednorodzinną na tych terenach, albowiem takie rozwiązanie realizuje cele aktualnie obowiązującego studium, jak i bierze pod uwagę założenia nowego studium - redukcja wpływu rozlewania zabudowy na budżet gminy, jak i uwzględnienie sąsiedztwa zabudowy w odległości 150 m od infrastruktury obecnie istniejącej. Pomimo powyższego, Rada Gminy nie uwzględniła wskazanej wyżej uwagi skarżącego. Skarżący powołał się na art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma ustawowy obowiązek kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i art. 4 u.p.z.p. ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 3 ust. 2 u.p.z.p. także prawo własności. Oczywiste jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Skarżący stwierdził, że jest świadomy, iż sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego, niemniej to na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Przy czym, konieczne jest takie wyważenie tych interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. W ocenie skarżącego Rada Gminy naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne wprowadzając zaskarżoną uchwałą, na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], Gmina Kosakowo i przeznaczenia na nich terenów zieleni urządzonej i terenów rolnych. Wprowadzenie bowiem tak istotnych ustalenia co do kierunku zmian w przeznaczeniu spornego obszaru nie zostało przez Radę Gminy w sposób przekonujący uzasadnione. Zatem organ nie wyważył interesu publicznego i interesów prywatnych. Rada Gminy wskazała jedynie, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany są wynikiem racjonalnej polityki przestrzennej oraz jednym z elementów trwającego długofalowego procesu, którego celem jest zapobieżenie problemowi związanemu z nadpodażą terenów budowlanych przeznaczonych pod funkcje osadnicze poprzez ich redukcję, w tym w szczególności m.in. w obrębie obejmującym działki skarżącego. Co więcej, mimo twierdzeń o nadpodaży gruntów i chęci redukcji terenów o funkcji mieszkaniowej Rada Gminy ustaliła dla innych działek rolnych w gminie Kosakowo przeznaczenie pod budowę domów i obiektów handlowo - usługowych, zaś co do należących do skarżącego działek określiła przeznaczenie na cele rolne i tereny zieleni urządzonej. W uzasadnieniu do analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy wskazano: "Na potrzeby niniejszego bilansu oszacowano jaką powierzchnię zajmują obszary istotnie ograniczające lub wykluczające możliwość rozwoju zabudowy. Przedstawiono je na poniższej rycinie. Analiza wykazała, że około 3000 ha powierzchni gminy Kosakowo nie może lub nie powinno być przeznaczone pod zabudowę. Stanowi to około 60% całego obszaru Gminy. Kolejne 35% powierzchni Gminy jest już zagospodarowane lub przeznaczone pod zagospodarowanie w obowiązujących planach miejscowych i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym w gminie Kosakowo zostało jedynie 5% powierzchni terenu który potencjalnie mógłby zostać przeznaczony pod zabudowę." - (vide: str. nr 119 Załącznika nr 1 - tekst studium). W ocenie skarżącego, w zaskarżonej uchwale zmiany zostały dokonane z naruszeniem władztwa planistycznego przysługującego Radzie Gminy. Biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej treść analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy tym bardziej skoro skarżący, zgodnie z obowiązującym poprzednio zapisami studium, miał już zagwarantowane (obowiązujące) zapisy o przeznaczeniu jego nieruchomości o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna, to ewentualna zmiana studium nie powinna dotyczyć jego nieruchomości, a w konsekwencji naruszać jego interesów i prawa własności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła o jej oddalenie w całości. Organ przypomniał, że kwestia przeznaczenia działek nr [...], [...], [...] i [...] pod cele inne niż rolne została w 2017 r. zakwestionowania przez Ministra Rolnictwa, a mianowicie w decyzji z dnia 29 czerwca 2017 r. (GZ.tr.602.616.2016 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyraził zgody na przeznaczenie m.in. działki [...] na cele nierolnicze (grunt rolny klasy Illb), wskazując, m.in.: "Z map załączonych do wniosku wyraźnie wynika, że wskazane grunty zlokalizowane są w otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Tereny te graniczą również z obszarami gruntów rolnych przewidzianych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zabudowane zgodnie z planowanym celem, ustalonym w ramach wcześniej uchwalonych planów. Na terenie gminy występuje ok. 703 ha gruntów rolnych niezagospodarowanych, w tym ok. 207 ha w obrębie [...]. Grunty te mogą z pewnością zaspokoić potrzeby inwestycyjne - uwzględniając nawet, występujący od 2012 r. wzrost liczby mieszkańców [...] o 1136 osób. Jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod inwestycje, to w pierwszej kolejności należy zagospodarować te grunty i chronić użytki rolne wysokich klas bonitacyjnych (por. wyroki M/SA w Warszawie dnia 8.03.2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 179/12 i 29.02.2012 roku sygn. akt IV SA/Wa 2040/11). Ponadto, udział gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych IV-VI w ogólnej powierzchni gruntów rolnych w gminie wynosi ok. 85%. Oznacza to, że istnieją możliwości do lokalizowania inwestycji na gruntach o niższej przydatności produkcyjnej, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodniczo-glebowymi, ze względu na ich przydatność i wykorzystanie do produkcji rolniczej. Należy również zauważyć, że na terenie gminy Kosakowo grunty rolne klasy I-II nie występują, co stanowi dodatkowy argument dla szczególnej ochrony gruntów rolnych klas III". Organ wyjaśnił, że działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiły część działki [...] (vide: informacja o podziale działki [...] na działki [...]-[...] w 2022 r.), zaopiniowanej właśnie w powyższy sposób przez Ministra Rolnictwa. Do pisma dołączono grafikę obrazującą wspomniane przy opiniowaniu przez Ministra obszary graniczące z ww. działkami. Następnie organ wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa oczywiście nie jest obecnie wiążąca w kontekście sprawy i wydana została w związku z wnioskiem o zgodę na zmianę złożonym przez Gminę Kosakowo. Jednakże wydaje się, że przy weryfikacji uchwały w niniejszym postępowaniu na uwadze należy mieć argumenty podniesione w przywołanej decyzji, w szczególności potrzebę ochrony gleb rolniczych relatywnie wysokiej klasy. Z drugiej zaś strony na uwadze należy mieć interes prywatny, który Gmina również dostrzega, ale ostatecznie stoi na stanowisku, że w procesie wyważania interesu publicznego i prywatnego nie sposób pominąć poniesionych wyżej argumentów Ministra. Odnosząc się natomiast do przeznaczenia działki [...] na funkcje zieleni organ wskazał, że w tym przypadku interes publiczny wyraża się potrzebą zabezpieczenia terenów zielonych i związanym z tym zapobieganiem negatywnemu zjawisku powszechnie określanemu jako "betonoza". Ponadto, Gmina Kosakowo rozwija się pod względem osadniczym w takim tempie, że zapewnienie dostatecznej ilości infrastruktury każdego rodzaju, w tym społecznej typu miejsca w żłobkach czy szkołach, stanowi ogromne wyzwanie. Ewentualne przeznaczenie na cele mieszkaniowe kolejnych terenów pogłębia tego rodzaju trudności. Korzyści dla lokalnej społeczności związane z zabezpieczeniem terenów o przeznaczeniu zielonym w tym kontekście jawią się jako oczywiste, ale naturalnie pozostaje kwestia wyważenia ich z interesem prywatnym skarżącego. Zaskarżona uchwała oparła się na założeniu, że w przypadku działki [...] wyważenie interesów jest prawidłowe przy przyjętym przeznaczeniu nieruchomości. Zarządzeniem Sędziego Sprawozdawcy wezwano organ do nadesłania wypisu i wyrysu z poprzednio obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, zatwierdzonego uchwałą nr XXX/49/2008 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 maja 2008 r., zmienionego: uchwałą nr XX/5/2016 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 stycznia 2016 r., uchwałą nr LI/136/2018 Rady Gminy Kosakowo z dnia 8 lutego 2018 r. oraz uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. celem weryfikacji przeznaczenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...], gmina Kosakowo, należących do skarżącego A. S. W odpowiedzi organ nadesłał żądane dokumenty. Wyrokiem z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 761/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XCV/684/2023 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] położone w [...], gmina Kosakowo. W uzasadnieniu uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1463 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zapisy zaskarżonej uchwały dotyczą należących do skarżącego działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w [...], Gmina Kosakowo. Przeznaczenie w zaskarżonej uchwale części powyższych działek ([...], [...], [...], [...]) na cele rolne, a działki [...] na teren zieleni urządzonej determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji stanowi realny wpływ na ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności. Z tego powodu uznać należy, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały Rady Gminy Kosakowo. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji odbywa się z uwzględnieniem treści art. 28 ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej jako "u.p.z.p.). Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wprost wynika, że przy jej podejmowaniu uwzględniono między innymi przeznaczenie terenu w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego lub decyzjach o warunkach zabudowy oraz przeznaczenie gruntów w archiwalnym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w części tekstowej studium. Uchwała w § 3 uchyla jednocześnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, zatwierdzone uchwałą nr XXX/49/2008 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 maja 2008 r., zmienioną: uchwałą nr XX/5/2016 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 stycznia 2016 r., uchwałą nr LI/136/2018 Rady Gminy Kosakowo z 8 lutego 2018 r. oraz uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. Jednocześnie Rada Gminy uchwalając zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła przeznaczenia działek skarżącego w uprzednio obowiązującym studium. Okoliczność taka nie może mieć miejsca, zwłaszcza w sytuacji, gdy w studium z roku 2008 działki skarżącego przewidziane były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W konsekwencji, ingerencja w chronione konstytucyjnie prawo własności skarżącego jest bardzo głęboka. Jednocześnie, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie w zaskarżonej uchwale, przeznaczenia gruntów określonych ogólnym planie zagospodarowania, który utracił moc z końcem roku 2003 r. Skoro akt ten nie obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, to tym samym nie określał przeznaczenia działek skarżących. Dotychczasowe przeznaczenie bowiem, to przeznaczenie aktualne w chwili uchwalania studium. Niewątpliwie warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (Wyrok NSA z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 991/21). Zgodzić się przy tym należy z poglądem (wrażonym na kanwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej znajdującym zastosowanie w przypadku studium), że przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje także uwzględniać prawo własności, lecz jednocześnie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt. II OSK 1829/19). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 marca 2021 r., ukształtowana w powołanym przepisie zasada nakazująca uwzględnianie w studium, a wkonsekwencji również w planie miejscowym, uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, zapewnia ochronę jednostki w zakresie możliwości wykorzystania przez nią danego terenu w określony sposób. Jest to zatem regulacja zabezpieczająca interesy jednostki, a jednocześnie służąca respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Nakaz ochrony interesów jednostki nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, ale odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie w sytuacji konieczności uzasadnionej interesem publicznym. Gmina poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. W ocenie Sądu, należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny (por. sygn. akt II OSK 884/20). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Kosakowo nie uzasadniła w sposób racjonalny i przekonujący zasadności przeznaczenia działek skarżącego na grunty rolne i zieleni urządzonej, a część argumentów Gminy sprzeczna jest ze stanem faktycznym sprawy. Gmina nie wykazała konieczności ograniczenia zabudowy na działkach skarżącego, w świetle celów i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niewystarczające jest w tym zakresie przywoływanie w odpowiedzi na skargę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 czerwca 2017 r. dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy Kosakowo, w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach miedzy innymi działki [...] (z której podziału powstały między innymi działki [...], [...], [...] i [...]), albowiem decyzja ta znana była organowi w czasie aktualizacji uprzednio obowiązującego studium, które jak przyznał organ określały przeznaczenie spornych nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działki skarżącego znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę. W sytuacji, w której w poprzednio obowiązującym studium, działki te przeznaczone były pod zabudowę, to cały ten obszar stanowił jedną zorganizowaną całość urbanistyczną. Po zmianie ich przeznaczenia nastąpiło w istocie naruszenie ładu przestrzennego. Oczywistym jest bowiem, że lokalizowanie przeznaczenia rolniczego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, powadzi do lokalnych konfliktów wynikających z uciążliwości prowadzenia produkcji rolnej dla terenów sąsiednich. Niewątpliwie nie służy to spokojniejszemu i bardziej harmonijnemu rozwojowi gminy, ponieważ z uwagi na położenie spornych działek, harmonia ta będzie zakłócona poprzez sąsiedztwo terenów o niekompatybilnym przeznaczeniu i wykorzystaniu. Położenie spornych nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej, pomiędzy trenerami [...] i [...], pełniącymi funkcję strefy podmiejskiej Gdyni, powinno skutkować uwzględnieniem spornych działek w obszarze zawartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Niewątpliwie teren, na którym położone są sporne działki skarżącego, wraz z [...] i [...] stanowi wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi (por. art. 2 pkt 1 ustawa z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443 w związku z art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p.). Organ nie wyjaśnił, z jakiego powodu działek skarżącego nie uwzględniono w bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę, skoro ich położenie oraz możliwość uzbrojenia terenu w infrastrukturę predestynuje je wprost do utrzymania dotychczasowego przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. Jako chybioną, zdaniem Sądu, uznać również należy argumentację organu, iż przeznaczenie działki [...] na funkcje zieleni uzasadnione jest potrzebą zabezpieczenia terenów zielonych i związanym z tym zapobieganiem negatywnemu zjawisku powszechnie określanemu jako "betonoza". Organ nie uzasadnił bowiem, iż potrzeba ta może zostać zaspokojona tylko poprzez naruszenie prawa własności spornej nieruchomości. W Planie Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Metropolitalnego Gdańsk - Gdynia – Sopot 2030, Gmina Kosakowo została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia Trójmiasta, w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Według tego planu gmina Kosakowo leży w strefie intensywnych przekształceń osadniczych. Postanowienia studium stoją w sprzeczności ze wskazanym powyżej planem. Powyższe rozważania, Zdaniem Sądu, prowadzą do wniosku, że Rada Gminy przekroczyła granicę przysługującego jej władztwa planistycznego oraz niewystarczająco wyważyła interes publiczny z interesami osób prywatnych. Niewątpliwie zmieniając przeznaczenie gruntów z budowlanych na grunty przeznaczone pod uprawy rolne i las, Rada Gminy nie wykazała, by za zmianą taką przemawiał interes publiczny, doprowadzając w ten sposób do naruszenia interesów właścicieli nieruchomości, a tym samym przekraczając granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła Gmina Kosakowo podnosząc zarzuty naruszenia: a. art. 1 ust. 2 pkt. 1, la, 3 lit. b, 5, 7, 9 oraz 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) zwanej dalej upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem art. 1 ust. 2 pkt. 7 upzp jako zapisu dominującego, któremu gmina uchwalając akty o charakterze planistycznym musi się bezwzględnie podporządkować z pominięciem pozostałych kryteriów wymienionych tym przepisie takich jak wymogi ładu przestrzennego czy też potrzeby interesu publicznego, kształtowanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, b. art. 10 ust 1 pkt 1 poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego musi opierać się na dotychczasowym przeznaczeniu terenu podczas, gdy konieczność uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia tereny jest jedną z 17 przesłanek wymienionych w art. 10 ust. 1 upzp, którą ustawodawca nakazał brać pod uwagę przy sporządzaniu studium, nie wartościując przy tym wagi poszczególnych przesłanek (w szczególności nie nakazując bezwzględnie zachowywania tożsamości przeznaczenia terenu z dotychczasowym jego przeznaczeniem); c. art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem, że brak tożsamości przeznaczenia terenu w zaskarżonej uchwale z przeznaczeniem terenu we wcześniejszym okresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium i tym samym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności w/w uchwały w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wystąpiła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., albowiem skarżąca kasacyjnie gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Kosakowo ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...], gmina Kosakowo skoncentrował się w istocie na naruszeniu przez Radę Gminy art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu tego przepisu na dzień wejścia do obrotu prawnego kontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały. Z przepisu tego wynikało, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Obowiązek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu nie oznacza obowiązku pozostawienia w studium dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Przeznaczenie to może ulec zmianie jeśli istnieją racjonalne powody do dokonania takiej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie było uzasadnionych podstaw do tego, by doszło do zmiany przeznaczenia należących do skarżącego działek z mieszkaniowego na nie mieszkaniowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji analiza zawartych w zaskarżonej uchwale jest niepełna. Sąd I instancji nie dokonał jednak szczegółowej analizy znaczenia decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2017 r., znak GZ.tr.602.616.2016, która odnosiła się do działki [...]. Działka ta została podzielona i wydzielono z niej m.in. działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...]. Decyzja ta została wydana w związku z opracowywaniem poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minister Rolnictwa nie wyraził zgody na przeznaczenie działki [...] na cele nierolnicze wskazując, że jest to grunt rolny klasy Illb, który powinien podlegać ochronie przed zmianą przeznaczenia. Wprawdzie decyzja ta dotyczyła poprzedniego miejscowego planu jednakże Sąd nie wskazał argumentów, które przemawiałyby za tym, że Minister Rolnictwa zmieni zdanie w tej kwestii. Jest to mało prawdopodobne a w konsekwencji zapis w studium o przeznaczeniu działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...] na cele mieszkaniowe byłby w istocie zapisem, który nie mógłby być zrealizowany na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że znaczenie decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 29 czerwca 2017 r. dla oceny prawidłowości przyjętych w studium rozwiązań powinno zostać poddane ponownej analizie przez Sąd I instancji. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w odniesieniu do wszystkich wskazanych przez Sąd I instancji działek powinna też zostać dokonana pod kątem wymogów wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. art. 10 ust. 5 pkt 2 – w brzmieniu tych przepisów na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały. Z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w brzmieniu tego przepisu na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały – wynika, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Z kolei w art. 10 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy wynika, że szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Gmina argumentuje, że nieprzeznaczenie należących do skarżącego działek na cele mieszkaniowe uzasadnione jest też tym, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekracza sumy powierzchni chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz chłonności planów miejscowych, wobec czego nie ma konieczności przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę. W tabeli 11.12. (str. 136 studium), gmina wskazuje, że zapotrzebowanie możliwe do zaprojektowania wynosi 107.121 m2 powierzchni użytkowej, to jest, że Gmina Kosakowo posiada nadwyżkę terenów pod zabudowę mieszkaniową w takiej wysokości. Ustawodawca przyznał gminom prawo do nieprzeznaczania nieruchomości na cele mieszkaniowe jeśli ze sporządzonego bilansu wynika, że ilość terenów już przeznaczonych jest wystraczająca. Zakwestionowanie tego uprawnienia gminy wymaga wykazania, że dokonane przez gminę szacunki są niewłaściwie sporządzone i w istocie ilość terenów przeznczonych pod zabudowę jest niedoszacowana. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać oceny nieprzeznaczenia należących do skarżącego kasacyjnie działek [...], [...], [...], [...], [...] położonych w [...], gmina Kosakowo pod kątem twierdzenia gminy, że ilość terenów przeznczonych pod budownictwo jest na terenie tej gminy już wystarczająca dla planowanych potrzeb. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.