II OSK 1522/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.A. i W.A.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 50/24 w sprawie ze skargi W.A. i W.A.1 na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 50/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę W.A. i W.A.1 (dalej: "Skarżący") na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 stycznia 2024 r. Zaskarżone postanowienie utrzymywało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 listopada 2023 r., którym wstrzymano Skarżącym roboty budowlane polegające na samowolnej rozbudowie o antresolę budynku gospodarczo-inwentarskiego, położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości R. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 §1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa procesowego w postaci artykułu 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: k.p.a. Naruszenie to polegało na niedostrzeżeniu, że kwestia spornego obiektu była już przedmiotem postępowania i została rozstrzygnięta przez ten sam organ poprzez wydanie zawiadomienia o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku z dniem 10 lipca 2003 roku. Wskazano, że sygnatura akt tej sprawy ([...]) jest przywołana w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2023 roku i znajduje się w aktach administracyjnych organu, 2. art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa procesowego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to polegało na niedostrzeżeniu, że treść postanowienia numer 44/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2023 roku jest wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy z analizy materiału dowodowego oraz przepisów prawa budowlanego wynika, iż niemożliwa jest "rozbudowa budynku o antresolę" i z żadnego przepisu nie wynika, aby taka rozbudowa mogła stanowić podstawę do wstrzymania robót budowlanych, 3. art. 145 §1 pkt 1 litera a p.p.s.a w związku z artykułem 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) poprzez zaniechanie przez sąd samodzielnego ustalenia stanu faktycznego i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust.1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 48 ust 1 pkt 1 oraz art. 71a i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: "p.b."; Zarzucono również naruszenie prawa procesowego, a to artykułu 156 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 127, 80, 75, 77 § 1 oraz art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. W konsekwencji tych naruszeń skarga została oddalona z powodu przyjęcia za wiarygodną błędnej oceny postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą utrzymano postanowieniem Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim; 4. art. 145 1 pkt 1 litera c p.p.s.a.w związku z artykułem 7a oraz artykułem 81a k.p.a. Naruszenie to polegało na nieuwzględnieniu skargi, mimo że organ naruszył przepisy postępowania poprzez niezastosowanie artykułu 81a k.p.a i brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do daty wykonania fotografii na korzyść strony. Zdaniem skarżącego, gdyby sąd pierwszej instancji prawidłowo dostrzegł te uchybienia, powinien był uchylić zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że podstawowy problem dotyczy zignorowania faktu, że kwestia zgodności budynku z prawem, w tym funkcji gołębnika na poddaszu, została już ostatecznie rozstrzygnięta. Wskazano, że w latach 2002-2003 przeprowadzono postępowanie naprawcze, w ramach którego inwestor, na polecenie organu, dostarczył nowy projekt budowlany i ocenę techniczną. Dokumentacja ta, zatwierdzająca istniejące zmiany, stała się podstawą do wydania w dniu 10 lipca 2003 roku ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie jest zatem niedopuszczalne. Skarżący podnieśli, że nakaz wstrzymania robót polegających na "rozbudowie o antresolę" jest wewnętrznie sprzeczny i pozbawiony podstawy prawnej. Zgodnie z definicją prawną, "antresola" jest elementem wewnętrznym kondygnacji, który nie zmienia parametrów zewnętrznych budynku, takich jak kubatura czy powierzchnia zabudowy. "Rozbudowa" z kolei polega właśnie na powiększeniu tych parametrów. W związku z tym, "rozbudowa budynku o antresolę" jest konstrukcją nielogiczną i niemożliwą w świetle prawa budowlanego, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności postanowienia. Skarżący zakwestionowali oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym (fotografii) o niepotwierdzonej dacie wykonania, przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności oświadczeniom skarżących, które były poparte dokumentacją projektową i urzędową z lat 2002-2003. Podniesiono, że istniejące w sprawie "niedające się usunąć wątpliwości" co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżących, zgodnie z dyspozycją artykułu 81a k.p.a. Skarżący wskazali, że polemika dotycząca zmiany sposobu użytkowania budynku z "gospodarczego" na "inwentarski" jest bezprzedmiotowa z uwagi na brak legalnej definicji "budynku inwentarskiego" oraz fakt, że funkcja gołębnika na poddaszu została jednoznacznie wskazana i zalegalizowana w projekcie budowlanym z października 2002 roku, zatwierdzonym przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania, S. i G.G., wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazali, że argumentacja Skarżących stanowi subiektywną ocenę, odbiegającą od stanu faktycznego i prawnego. Podkreślili, że inwestorzy, uzyskując zgodę na budynek gospodarczo-garażowy, w rzeczywistości od początku planowali uciążliwą hodowlę gołębi, zmieniając przeznaczenie obiektu. Podniesiono również, że projekt budowlany przewidywał dwie bramy garażowe, których nigdy nie wykonano, a sporna konstrukcja (określana jako wykusz lub antresola) nie figurowała w zatwierdzonym projekcie i stanowi samowolę budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 tego artykułu, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpatrzenia sprawy wyłącznie w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym, którego rolą jest kontrola zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych I instancji. Postępowanie kasacyjne nie jest co do zasady postępowaniem dowodowym, a jego celem nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy. Dopuszczenie dowodów na tym etapie ma charakter wyjątkowy i jest możliwe, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zatem w realiach przedmiotowej sprawy oferowane dowody ocenić przyjdzie jako zbędne z punktu widzenia wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd w tym składzie nie powziął. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, opierając się na materiale dowodowym, że postępowanie naprawcze zakończone pozwoleniem na użytkowanie w 2003 roku dotyczyło innego zakresu robót niż ten objęty niniejszym postępowaniem. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kluczowe dla sprawy jest ustalenie, że sporna, zewnętrzna konstrukcja drewniana, określana jako antresola, powstała po 2003 roku. Świadczy o tym brak jakichkolwiek wpisów na temat jej budowy w dzienniku budowy oraz dokumentacja fotograficzna z 2003 roku, na której budynek widoczny jest bez tej konstrukcji. W konsekwencji, obecne postępowanie dotyczy nowego stanu faktycznego – samowoli budowlanej zaistniałej po zakończeniu pierwotnego procesu budowlanego. Zarzut res iudicata jest zatem bezpodstawny. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach sprawy bezspornym jest, że do frontowej elewacji budynku dobudowano zewnętrzny element konstrukcyjny, który zmienił jego bryłę i parametry zewnętrzne. Takie działanie jest jednoznacznie kwalifikowane jako "rozbudowa". Użycie przez organ określenia "antresola" do opisania tej zewnętrznej konstrukcji nie powoduje, że postanowienie jest pozbawione podstawy prawnej, skoro jego przedmiotem jest faktycznie istniejąca i prawidłowo zakwalifikowana rozbudowa. Nieuzasadnione okazały się także pozostałe zarzuty, w tym naruszenia art. 7a k.p.a. oraz ogólne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) ma zastosowanie jedynie w przypadku niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organy administracji zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały jednoznacznych ustaleń faktycznych, w szczególności co do czasu powstania spornej rozbudowy. Organy oparły się na dokumentach (dziennik budowy) i materiale fotograficznym, a Sąd I instancji zasadnie uznał tę ocenę za mieszczącą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Polemika z tymi ustaleniami, przedstawiona w skardze kasacyjnej, nie stanowi skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Wobec faktu, że żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, a jednocześnie nie stwierdzono z urzędu nieważności postępowania, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.