II OSK 1538/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1995/23 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 października 2023 r., nr SKO.UL/41.7/345/2023/18412/AMak w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz B. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/GI 1995/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną przez B. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 października 2023 r. nr SKO.UL/41.7/345/2023/18412/AMak oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 lipca 2023 r. nr 27/2023 ustalającą na wniosek M. S. i P. S. warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z poddaszem i tarasem utwardzonym w M. przy ul. [...] i ul. [...], na działce nr [...] (obręb [...]). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, że na potrzeby wyliczenia średniej wartości wskaźnika z obszaru analizowanego nie powinno się wliczać działek zabudowanych garażami, względnie że należy wskazać zasadność uwzględniania tych działek podczas wyliczania średniej wartości tego wskaźnika, podczas gdy prawodawca jednoznacznie nakazuje ustalić średnią wartość wskaźnika, bez podziału na funkcje obiektów; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że nie zostało wyjaśnione czy możliwy jest budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 14 m, który ma być zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie budynków o elewacjach frontowych o szerokości 14 m, podczas gdy Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadniło taką możliwość; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędne odczytanie wniosku inwestorów i przyjęcie, że planowane są przez nich budynki, których elewacje frontowe będą do siebie przylegać i w istocie "dla nieruchomości tej parametr ten będzie dwukrotnie większy", podczas gdy inwestorzy planują budowę dwóch budynków, o szerokości elewacji frontowej 14 m każdy, na działce o szerokości 22 m przez co nie jest możliwym by analizować łącznie elewacje frontowe obu budynków, tak jakby tworzyły jedną bryłę; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że obowiązek uzasadnienia odstępstw poczynionych w trybie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia ciąży na urbaniście sporządzającym analizę, a organy i sądy nie mogą kwestii tych oceniać samodzielnie, podczas gdy taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa, a ocena zastosowania ww. przepisów rozporządzenia jest obowiązkiem organów i sądów administracyjnych; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że istnienie przesłanek zastosowania odstępstw poczynionych w trybie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia wymaga ich jednoznacznego wskazania przez autora analizy, podczas gdy przepisy te umożliwiają zastosowanie odstępstwa w przypadkach "wynikających z analizy" a więc czynią analizę materiałem wyjściowym do badania, a następnie do podjęcia rozstrzygnięcia; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że żadne z odstępstw nie zostało uzasadnione, podczas gdy Kolegium, mając za punkt wyjścia sporządzoną analizę, zweryfikowało, że każde z nich wynika z analizy i każde z nich szczegółowo uzasadniło; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023r., poz.977, dalej jako "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest opinią biegłego oraz, że sporządzić ją może wyłącznie osoba, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.p.z. analizę sporządza organ; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ jest związany treścią analizy i nie może zweryfikować możliwości zastosowania odstępstw poczynionych w trybie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy ocena materiału dowodowego i prawidłowości ustalonych w decyzji warunków jest podstawowym obowiązkiem Kolegium wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi B. K. ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: .p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku przez pryzmat podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należało w pierwszej kolejności zgodzić się z Sądem I instancji - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu administracji - co do niewyjaśnienia wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wobec wliczenia powierzchni zabudowy 6 działek ze znajdującymi się na nich jedynie garażami, gdzie parametr ten wynosił 95% (poz. 9-4 tabeli analizy), w sytuacji gdy pod uwagę wzięto 31 nieruchomości, do określenia powierzchni zabudowy na terenie będącym przedmiotem ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano jedynie, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi na obszarze analizy 35%, a zatem ustalony wskaźnik 30% dla planowanej inwestycji nie zakłóci ładu przestrzennego. Tymczasem z analizy urbanistycznej (k.84 i 84v akt administracyjnych) wynika, że dla powierzchni zabudowy działek, na których znajdują się budynki mieszkalne wartość ta kształtuje się od 10% - 39%, przy czym uwzględniając wielkość działki średnia wynosiłaby ok. 20%. Zatem słusznie uznał Sąd I instancji, że "(...) w przypadku otrzymania danych istotnie wpływających na finalny wynik ustaleń nieodzownym jest wyjaśnienia ich wpływu na końcowe wnioski". W świetle powyższego należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia "1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1." Wyrażone w zaskarżonym wyroku zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia szerokości elewacji frontowej znajdują potwierdzenie w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której wskazano średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym 8,7 m, gdy tymczasem dla każdego projektowanego na działce budynku ustalono szerokość 14 m. Słusznie Sąd uznał, że z części opisowej analizy nie wynika, czym spowodowane jest to odstępstwo bowiem w istocie dla nieruchomości parametr ten będzie dwukrotnie większy. Tożsame uwagi dotyczyły wysokości budynku, gdzie średnia wysokość istniejącej zabudowy wynosi 5,7 m., a dla inwestycji ustalono 7 m. Za nieuzasadnione zatem należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji było przede wszystkim wadliwe ustalenie przez organy administracji wymagań dotyczących planowanej zabudowy na skutek naruszenia przepisów rozporządzenia. Określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego. Sąd I instancji, wskazując na uchybienia, których źródeł upatruje w wadliwie przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, nie kwestionował prawa do korzystania z własności nieruchomości. Z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytycznych dotyczących ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej wynika, że kwestia warunków planowanej zabudowy pozostaje otwarta. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 1 p.p.s.a.