II OSK 1539/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 775/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 26 sierpnia 2022 r., nr SKO/41/GP-33/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 775/22, oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 26 sierpnia 2022 r., nr SKO/41/GP-33/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 5 lipca 2021 r. (nr 47/2021) o warunkach zabudowy, wydanej na rzecz M.K. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą przewidzianą do realizacji na działce nr [...] we wsi [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr SKO/41/GP-33/2022 z 26 sierpnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr 47/2021 z 5 lipca 2021 r., pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na wskazane w skardze rażące naruszenia prawa do jakich doszło przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w szczególności przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., dalej: "u.p.o.ś."), art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm., dalej: "u.i.ś") w zw. z § 3 pkt 55 b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie RM"), art. 96 ust. 1 u.i.ś. i art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm., dalej: "u.o.p."); 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze niezasadnie i przedwcześnie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy K. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...] we wsi [...], z uchybieniem przepisom art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wskazywał na konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze nr SKO/41/GP-33/2022 z 26 sierpnia 2022r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr 47/2021 z 5 lipca 2021 r., jest prawidłowa, podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 pkt a) i b) u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...] we wsi [...], wbrew zasadom kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy i zachowaniu walorów krajobrazowych terenu; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr [...] we wsi [...], podczas gdy "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, a tym samym terenem tym nie może być fragment działki ewidencyjnej; 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, które organ pominął, w szczególności z przepisami: a. art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. przez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji, ograniczeń wynikających z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody: parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, szczegółowo określonych w: – § 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 7 listopada 2007 r. w sprawie Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dolno. Nr 277, poz. 3386, dalej: "rozporządzenie Wojewody"), – uchwale nr XVI/329/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Rudawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Dolno. Nr 250, poz. 4507 z dnia 6 grudnia 2011 r., dalej: "uchwała Sejmiku"), – zarządzeniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 23 września 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rudawy Janowickie PLH020011 z 11 lipca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Dolno. z dnia 26 września 2016 r. poz. 4337, dalej: "zarządzenie RDOŚ"); b. art. 71 ust. 1 pkt 2 u.i.ś. w zw. z § 3 pkt 55 b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.) rozporządzenia RM przez wydanie decyzji bez wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; c. art. 96 ust. 1 u.o.i.ś. przez nierozważenie przed wydaniem decyzji czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000; d. art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p. przez nieuwzględnienie zakazu podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 oraz pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na wstępie wypada odnieść się do kwestii skuteczności podnoszonych zarzutów w zakresie naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. I tak, wskazany obu zarzutach naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że chcąc skutecznie powołać się na naruszenie tego przepisu należało w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło ze względów wskazanych poniżej. Odnosząc się zaś do podniesionego zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., według którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, należy wyjaśnić, że z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza jego oczywistość i waga. Uprzedzając ocenę trafności poszczególnych zarzutów należy jeszcze wyjaśnić, że użyte w nich sformułowanie "w szczególności" jest semantycznie puste. Naczelny Sąd Administracyjny bada podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Stąd też użycie tego zwrotu uniemożliwia precyzyjne wyznaczenie granic skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a., w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną, jak również nie pozwala na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanych przepisów oraz wskazanego sposobu ich naruszenia (tak też m.in. w wyroku NSA z 7.06.2023 r., III FSK 2188/21, LEX nr 3608883). Przy uwzględnieniu przytoczonych uwag, dokonując oceny trafności pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś., art. 71 ust. 1 pkt 2 u.i.ś. w zw. z § 3 pkt 55 b) tiret pierwsze rozporządzenia RM, art. 96 ust. 1 u.i.ś. i art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p. oraz merytorycznie związanych z nim zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać co następuje: Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia (ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu) na czym miało polegać naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Twierdzenie, że: "Położenie przedmiotowego obszaru w granicach parku krajobrazowego dodatkowo utwierdza w przekonaniu, że powinien zostać zachowany charakter zabudowy wsi" (s. 8-9 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie może być poczytywany za argument potwierdzający rażące naruszenie wskazanego wyżej przepisu. Niezależnie od tego trzeba zaznaczyć, że określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogi dobrego sąsiedztwa wobec planowanej zabudowy zostały pozytywnie zweryfikowane w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, będącej kluczowym środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Po drugie, do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p. miałoby dojść zdaniem skarżącego kasacyjnie z powodu objęcia ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jedynie części działki nr [...]. Również w tym zakresie oceniany zarzut nie jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone dotychczas wielokrotnie w orzecznictwie, z którego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest możliwe. Podstaw takiej możliwości upatruje się między innymi w uwarunkowaniach: 1) normatywnych, kiedy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z: 3.12.2019 r., II OSK 177/18; 2.03.2021 r., II OSK 270/21; 3.08.2021 r., II OSK 1351/21; 15.12.2021 r., II OSK 603/21; 4.11.2021 r., II OSK 1212/19); 2) wynikających z ochrony gruntów rolnych i leśnych, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek części działki ewidencyjnej nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część jest wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z: 24.05.2018 r., II OSK 1634/16; 23.04.2020 r., II OSK 1693/19; 19.02.2021 r., II OSK 2976/20); 3) urbanistycznych, gdy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego (wyrok NSA z 14.06.2022 r., II OSK 1082/21, LEX nr 3398551). Na tle przedstawionego stanowiska kwestia objęcia ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy fragmentu działki ewidencyjnej nie jest jednoznaczna. Mając zaś na względzie, to że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych oraz że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 22.11.2022 r., II OSK 8/20, LEX nr 3486164), nie można przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że decyzja Wójta Gminy K. z 5 lipca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jedynie na marginesie wypada dodać, że argument przemawiający za tym, iż decyzja o warunkach zabudowy obejmuje swoimi ustaleniami całą działkę ewidencyjną, który według skarżącego kasacyjnie wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") należy uznać za nieaktualny. Z dniem 3 stycznia 2022 r. § 3 rozporządzenia MI został uchylony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego to rozporządzenie (Dz.U. z 2021 poz. 2399). Obecnie w płaszczyźnie normatywnej za możliwością ustalania warunków zabudowy dla części działki świadczy załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 351). Ujęty w nim wzór formularza w zakresie charakterystyki inwestycji przewiduje możliwość wskazania części działki ewidencyjnej jako terenu inwestycji. Analogiczne rozwiązanie było przewidziane również w załączniku do poprzedniego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2021 r. poz. 2462). Po trzecie, nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że decyzja Wójta Gminy K. z 5 lipca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., według którego wymogiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, by decyzja ta pozostawała w zgodzie z przepisami odrębnymi. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje zgodność tej decyzji z: art. 73 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś., art. 71 ust. 1 pkt 2 u.i.ś. w zw. z § 3 pkt 55 b) tiret pierwsze rozporządzenia RM, art. 96 ust. 1 u.i.ś. i art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.p., a także § 3 rozporządzenia Wojewody, uchwały Sejmiku oraz zarządzeniem RDOŚ. W tym przypadku trzeba przede wszystkim wskazać na błędy i nieścisłości w przywołaniu przepisów odrębnych, z którymi – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie jest zgodna decyzja Wójta Gminy K. z 5 lipca 2021 r., co świadczyć ma o tym, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. I tak kolejno: 1) art. 71 ust. 1 u.i.ś. nie dzieli się na punkty, na punkty dzieli się ust. 2 tego artykułu; 2) § 3 rozporządzenia Wojewody jest podzielony na sześć ustępów, zaś ustęp 1 składa się z dwunastu punktów, a ustęp 4 z dwóch, przy czym ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie przywołano, w jakim zakresie zachodzi niezgodność pomiędzy przedmiotową decyzją i uregulowaniami składającymi się na § 3 rozporządzenia Wojewody; 3) także w odniesieniu do uchwały Sejmiku skarżący kasacyjnie nie wskazał w petitum skargi kasacyjnej, z którymi jej uregulowaniami miałaby być niezgodna decyzja Wójta Gminy K. z 5 lipca 2021 r.; wprawdzie w uzasadnieniu przywołany został fragment tejże uchwały, który według skarżącego kasacyjnie jest zawarty w pkt 5 załącznika nr 2, lecz lektura treści pkt 5 tego nie potwierdza. Zważywszy na wymienione powyżej niedostatki, należy podkreślić, że sformułowanie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które wyraźnie zostały wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie może natomiast zastępować strony i precyzować, czy też uzupełniać skargi kasacyjnej w zakresie jej podstaw kasacyjnych. Z tych samych powodów, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. konieczne jest należyte uzasadnienie tychże podstaw. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Niezależnie od powyższego należało podzielić ocenę przedstawioną przez Sąd I instancji na s. 19-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dotyczącą zgodności decyzji Wójta Gminy K. z 5 lipca 2021 r. z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony środowiska i przyrody. Wypada powtórzyć za Sądem I instancji, że projekt tej decyzji został "milcząco" uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (będącym równocześnie autorem przywołanego w zarzutach kasacyjnych zarządzenia RDOŚ). Należy też zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, według którego "milczące uzgodnienie" nie daje podstaw organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy do przeprowadzania we własnym zakresie oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. m.in. wyroki NSA z 6.12.2017 r., II OSK 617/17, LEX nr 2447156 oraz 17.11.2022 r., II OSK 1881/21, LEX nr 3506090). W uzupełnieniu oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy jeszcze odnieść się do kwestii art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p., w myśl których, w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy. Otóż jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p., przepisy te obfitują w znaczą liczbę zwrotów niedookreślonych. Zatem ocena zgodności decyzji Wójta Gminy K. z 5 lipca 2021 r. z art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p. wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni, wykraczającego poza metodę językową. Konieczne jest w tym przypadku dodatkowe odwołanie się przynajmniej do metody teleologicznej i systemowej. Mając zaś na względzie, że zgodnie z wcześniej poczynionymi założeniami, według których w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu, nie sposób przyjąć, że wskazane w skardze kasacyjnej art. 1 ust. 4 pkt a i b u.p.z.p. mogły być rażąco naruszone przez przywołaną decyzję. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Także i w tym przypadku należy przyznać rację stanowisku sformułowanym w zaskarżonym wyroku, że w toku badania ostatecznej decyzji organy nadzorcze mogą i powinny jedynie kontrolować, czy decyzja, która w tamtym postępowaniu zapadła nie jest obarczona jednym z kardynalnych błędów, opisanych w katalogu, zawartym w art. 156 k.p.a. Ponadto, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, że wady decyzji obwarowanych sankcją nieważności mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Natomiast wady o charakterze proceduralnym na poziomie postępowań ekstraordynaryjnych są usuwane ma podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1009). Wprawdzie wyłączenie naruszenia przepisów procesowych spod sankcji nieważności nie jest bezwzględne, to jednak przyjmuje się, że sankcja taka może mieć miejsce w sytuacji, gdy dotyczy to naruszenia głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego, a równocześnie owo naruszenie przepisów procesowych musi być ewidentne (wyrok NSA z 26.01.2023 r., I OSK 3087/19, LEX nr 3506623). W orzecznictwie wskazuje się też, że za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się wydanie decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej – przez naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe, przy czym rażącym naruszeniem prawa pozostaje wyłącznie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok NSA z 25.04.2023 r., II OSK 1426/20, LEX nr 3602307), do czego, jak wynika z akt administracyjnych, nie doszło w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z kolei organ nadzorczy w ramach postępowania nieważnościowego, którego decyzja była przedmiotem kontroli Sądu I instancji, nie jest uprawniony do kontrolowania, czy ocena materiału dowodowego była prawidłowa oraz czy zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Działania te są zastrzeżone dla organu rozpoznającego sprawę w trybie odwoławczym (wyrok NSA z 3.11.2021 r., III OSK 429/21, LEX nr 3309574). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek Kolegium zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie można zasądzić kosztów postępowania od prokuratora. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17 (ONSAiWSA 2017, nr 6, poz. 95) przesądzono, że prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.