II OSK 1592/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Po 488/23 w sprawie ze skargi B.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO-4213/25/23 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Po 488/23 oddalił skargę B.K. i M.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 22 maja 2023 r. nr SKO-4213/25/23 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy O. z 19 grudnia 2022 r. nr PPK.6733.18.2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie trzech stacji transformatorowych SN/nN, przebudowie i budowie elektroenergetycznych linii i przyłączy kablowych nN oraz przebudowie linii napowietrznej SN polegającej na budowie słupa elektroenergetycznego SN, na terenie położonym w miejscowości Z. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że planowane zamierzenie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej ugn), a jej realizacja służy zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Sąd I instancji podkreślił, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji organ nie bada tytułu prawnego inwestora do nieruchomości ani nie ocenia celowości inwestycji, będąc związanym granicami wniosku. Podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące możliwości alternatywnej lokalizacji sieci oraz braku zgody właścicieli nieruchomości nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w tym analizę urbanistyczną, po uzupełnieniu przez inwestora wniosku zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku tego Sądu z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 274/21. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym poprzez uznanie, że K.W. jest uczestnikiem postępowania przed WSA w sprawie II SA/Po 488/23, choć zmarła przed datą wniesienia skargi i jednocześnie nieustalenie jej następców prawnych, mających interes w toczącym się postępowaniu administracyjnym i mogących występować jako uczestnicy na prawach strony postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 Kpa poprzez pominięcie jako stron postępowania następców prawnych po zmarłej K.W. oraz poprzez nieuzyskanie wymaganego prawem, a to art. 53 ust 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp), stanowiska innego organu co do zmienionego (uzupełnionego) wniosku inwestora, wniesionego po raz pierwszy 28 listopada 2022 r., w związku z uchyleniem pierwotnej decyzji z 30 grudnia 2020 r.; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to oddalenie skargi od ww. decyzji SKO, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego: a) art. 10 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, polegające na tym, że organ II instancji nie przeprowadził w żadnym zakresie postępowania wyjaśniającego, nie odnosząc się do zarzutów co do podstawy faktycznej wskazanych w uwagach z 14 grudnia 2022 r. B. K., 12 grudnia 2022 r. M.K. oraz z 8 grudnia Pani K., powtórzonych następnie w odwołaniach; nie zweryfikował, czy okoliczności wskazane przez spółkę celową C. sp. z o.o. z siedzibą w W. w piśmie z dnia 23 grudnia 2022 r., tj. przed przekazaniem akt sprawy administracyjnej organowi II instancji, są aktualne na dzień wydania decyzji rozpoznającej sprawę co do istoty, biorąc pod uwagę upływ niemal 5 miesięcy oraz nie pouczył stron o zakończeniu etapu postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji i prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji; b) art. 10 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu polegające na tym, że organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji pomimo faktu, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strony zostały pouczone o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, z czego skorzystały m.in. skarżący, aczkolwiek w materiale tym nie znajdował się wynik analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji, przez co strony nie mogły zapoznać się z tym wynikiem analizy przed podjęciem decyzji; c) art. 10 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu polegające na tym, że organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji pomimo faktu, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strony zostały pouczone o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a tymczasem w terminie zakreślonym stronom do zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej brak było załącznika graficznego do pisma inwestora z 28 listopada 2022 r., w którym inwestor zmodyfikował pierwotny wniosek, w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez organ administracji publicznej, wynikający ze wskazań poprzedniego wyroku WSA, uchylającego decyzję SKO oraz decyzję ją poprzedzającą, a przynajmniej brak jest w aktach sprawy administracyjnej załącznika do pisma inwestora z 25 listopada 2022 r.; d) art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez niedostrzeżenie, że w istocie inwestor pierwotny wniosek modyfikował dwukrotnie, tj. po pierwsze poprzez wyłączenie z wniosku 5 działek oraz następnie pismem inwestora z 25 listopada 2022 r. (z błędnie oznaczoną datą na piśmie 25 listopada 2020 r., data wpływu 28 listopada 2022 r.), do czego został zobowiązany na skutek uchylenia pierwszej decyzji wydanej w sprawie – co powinno obligować do ponowienia stosownych uzgodnień: ze Starostą K., Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Lasami Państwowymi, Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego, a nie tylko ze spółką celową C., bowiem pierwotne uzgodnienia dotyczyły treści wniosku następnie zmodyfikowanego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to art. 54 ust 4 upzp. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 3.3. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola kasacyjna ograniczyła się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. 3.4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że Sąd Wojewódzki, stwierdziwszy zgon uczestniczki postępowania K.W., prawidłowo zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne postanowieniem z 31 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 274/21). Postępowanie to zostało następnie podjęte z udziałem jej następców prawnych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo doręczał pisma procesowe wszystkim uczestnikom postępowania, w tym następcom prawnym zmarłej. Nie doszło zatem do pozbawienia którejkolwiek ze stron możności obrony swych praw, co wyklucza zaistnienie przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. 3.5. Nie są zasadne również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i trafnie uznał, że nie naruszyły one przepisów Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności, organy nie miały obowiązku ponawiania procedury uzgodnieniowej po modyfikacji wniosku przez inwestora. Obowiązek taki powstaje jedynie w przypadku istotnej zmiany zamierzenia inwestycyjnego. W niniejszej sprawie, jak słusznie przyjęły organy i co zaaprobował Sąd I instancji, zmiana wniosku miała charakter porządkujący, wynikający z konieczności wykonania wytycznych zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Po 274/21). Uzupełnienie wniosku o dane dotyczące gabarytów i precyzyjnej lokalizacji poszczególnych elementów inwestycji nie stanowiło istotnej zmiany jej parametrów technicznych, lecz ich doprecyzowanie. Nie naruszono zatem art. 53 ust. 4 upzp. 3.6. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Organy administracji zawiadomiły strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 53 ust. 3 upzp, stanowi wewnętrzny dokument organu, podlegający udostępnieniu w ramach akt sprawy, lecz przepisy prawa nie przewidują obowiązku jego odrębnego doręczania stronom w celu zajęcia stanowiska. Strony miały zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a podnoszone przez nie argumenty, dotyczące m.in. braku zgody na realizację inwestycji na ich terenie, kwestii własnościowych czy możliwości alternatywnej lokalizacji, prawidłowo zostały ocenione przez organy jako niemające decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma bowiem charakter związany (art. 56 upzp) i nie rodzi praw do terenu (art. 63 ust. 2 upzp). 3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 3.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.