II OSK 1658/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 862/23 w sprawie ze skargi K.B., J.B. i J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2023 r., nr SKO.4150.244-246.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K.B., J.B. i J.R. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 862/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B., J.B. i J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 31 lipca 2023 r., nr SKO.4150.244-246.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 9 czerwca 2023 r., nr DPRG-UA-IX.651.2023 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących K.B., J.B. i J.R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 9 czerwca 2023 r., nr DPRG-UA-IX.651.2023 o odmowie ustalenia na rzecz K.B. i J.B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi (w tym: budową studni głębinowej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. O., na działce nr [...] w obrębie [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego: a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), b. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że organ administracji nie mógł w analizie podzielić obszaru analizowanego na trzy wyraźnie wyodrębnione jednostki urbanistyczne całkowicie różniące się sposobem zagospodarowania – przedzielone dodatkowo drogą oraz rzeką stanowiącymi granice tych jednostek – i w sposób arbitralny uznać, że pomimo występowania zabudowy w obszarze analizowanym, lecz w innej z wydzielonych jednostek urbanistycznych, wymagania ładu przestrzennego nakazują ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa przez dopuszczenie nowej zabudowy na terenach spełniających całkowicie odmienną funkcję niż zabudowa mieszkaniowa, c. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "działką sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu, dostępną z tej samej drogi publicznej, zabudowaną w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie jest wyłącznie działką dostępną z tej samej drogi tylko jakąkolwiek działką dostępną z drogi znajdującej się w obszarze analizowanym, podczas gdy sąsiedztwo w sensie architektonicznym powinno być rozumiane w sposób ścisły poprzez urbanistyczną bliskość działek dostępnych z tej samej drogi, d. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem to planowana inwestycja powinna zostać dostosowana do obszaru analizowanego, a nie obszar analizowany powinien być dostosowywany do zamierzeń inwestora; 2. naruszenie przepisów postępowania: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, c. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a ponadto brak wskazania, że doszło do naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, a gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, K.B., J.B. i J.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej wobec braku usprawiedliwionych podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz z dotychczasowego przebiegu sprawy wynika, że głównym przedmiotem sporu jest kwestia spełnienia przez teren realizacji planowanej inwestycji warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organów obu instancji, działka wskazana przez inwestorów we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia powyższego warunku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że obszar objęty analizą urbanistyczno-architektoniczną został podzielony na trzy jednostki urbanistyczne. Teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w jednostce nr II w obszarze pozbawionym zabudowy, w którym dominują pola uprawne, co zdaniem organów obu instancji sprawia, że realizacji planowanej inwestycji w tej jednostce jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa wywodzoną z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W związku z przytoczonymi okolicznościami należy wyjaśnić, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji weryfikacja spełnienia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odbywa się na podstawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w tym przepisie oraz w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm. dalej: "rozporządzenie planistyczne"). Uwzględniając wskazane uwarunkowania prawne trzeba zaznaczyć, że wykorzystywanie konstrukcji nieznanych obowiązującemu porządkowi prawnemu w procesie weryfikacji zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zasadą dobrego sąsiedztwa, za jakie należy uznać wyodrębnienie w granicach wyznaczonego obszaru analizy jednostek urbanistycznych, należy traktować w kategoriach subsydiarnego narzędzia, które nie może zastępować, czy stawać się podstawą do wyłączenia obowiązujących uregulowań w tym zakresie. Zatem jeżeli ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia planistycznego dokonuje się na podstawie istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenów w granicach całego obszaru analizowanego, to zabieg ograniczenia analizy do jednostki urbanistycznej, w obszarze której jest położony teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, by do podziałów obszaru analizowanego podchodzić z dużą ostrożnością i rozwagą, aby nie doprowadzić do zniekształcenia obrazu istniejącego w tymże obszarze ładu urbanistyczno-architektonicznego lub jego błędnej interpretacji (por. wyrok NSA z 12.02.2020 r., II OSK 850/18, LEX nr 3056827). Powyższe przesądza o niezasadności obu zarzutów błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz powiązanego z nimi merytorycznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z wyżej wskazanych względów niezasadny okazał się również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., które – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – miało doprowadzić do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "działką sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu, dostępną z tej samej drogi publicznej (...) nie jest wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi tylko jakakolwiek działka, ponieważ Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiadał się w tym zakresie, ale jak wyżej wskazano, uznał za niezgodne z prawem podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie wyników analizy odnoszącej się do fragmentu (jednostki urbanistycznej) a nie do całego obszaru analizowanego. Powyższe uchybienie doprowadziło do naruszenia przepisów regulujących administracyjne postępowanie dowodowe na co wskazał Sąd I instancji uwzględniając zarzut skarżących. Z tych też względów nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Ponadto, naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W tym zaś przypadku kwestią przesądzają o treści rozstrzygnięcia, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego uzasadnienia, było naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, jak i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przez dokonanie oceny planowanej zabudowy pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu jedynie fragmentu obszaru analizowanego. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają również wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., w tym dokonania weryfikacji spełnienia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. na podstawie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w obszarze analizowanym w zgodzie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jak też uwzględnienia tego, że obszar analizowany znajduje się w granicach administracyjnych miasta i obejmuje oprócz terenów upraw rolnych również tereny zabudowy mieszkaniowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.