II OSK 1666/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 99/23 w sprawie ze skarg Gminy S. oraz A. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2022 r. nr WOP.7721.133.2022.MM w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 99/23, oddalił skargi Gminy S. oraz A. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.133.2022.MM, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem z 16 września 2022 r., nr SIO.7356-11/19/22, którą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 88 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nakazano Wójtowi Gminy S.: 1. wykonanie w pasie drogowym na wysokości narożnika działki nr [...], stanowiącej własność E. D. i Z. D., studzienki rewizyjnej podłączonej do sieci kanalizacji deszczowej ul. (...). wykonanie w pasie drogowym wzdłuż jego granicy odwodnienia wspólnego zjazdu na działki nr [...] i [...] i odwodnienia skarpy pobocza na odcinku przylegającym do działki nr [...], stanowiącej własność E. W. i A. W. oraz na odcinku przylegającym do działki nr [...], stanowiącej własność I. L. i W. L. poprzez wykonanie koryta odwadniającego zabezpieczonego kratką podłączonego do studzienki rewizyjnej, 3. zabezpieczenie skarpy chodnika, na wysokości działki nr [...], stanowiącej własność E. W. i A. W., przed osuwaniem poprzez ułożenie płytek betonowych ażurowych lub geokraty komórkowej, 4. prowadzenie robót budowlanych (naprawczych) pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, 5. przedłożenie, po wykonaniu ww. obowiązków inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej wykonanego odwodnienia, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji oddalając skargi uznał, że analiza sprawy, w tym czynności dowodowych przeprowadzonych przez organy również po wydaniu wiążącego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 stycznia 2022 r., II SA/Bk 840/21, pozwalała przyjąć, że organy zastosowały się do zaleceń Sądu, a zgromadzone materiały dowodowe uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji nakazującej Gminie S. wykonanie ww. obowiązków. Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że roboty budowlane związane z realizacją inwestycji drogowej dotyczącej budowy i przebudowy ulicy (...) nr [...] (w lok. 0+000.00-0+443.00) i ulicy (...) nr [...] (w lok. 0+000.00-0+464.35) w miejscowości S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (kanalizacją deszczową, sanitarną, siecią wodociągową i elektroenergetyczną, oświetleniem ulicznym), zostały zrealizowane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i w przepisach określających warunki techniczne, ale odstępstw tych nie zakwalifikowano jako istotnych w świetle dyspozycji art. 32a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresu dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W toku postępowania ustalono bowiem, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 22 czerwca 2017 r. przewidywał odprowadzanie wód opadowych z pasa drogowego do zaprojektowanej w drodze kanalizacji deszczowej (woda z powierzchni jezdni miała być w całości kierowana do wpustów ulicznych i dalej przykanalikami do istniejącej kanalizacji deszczowej), którego to warunku w przypadku 31 zjazdów nie zachowano, kierując spadki zjazdów w kierunku sąsiednich działek i umożliwiając w ten sposób spływ wody z pasa drogowego na teren sąsiedni. Z kolei w związku z realizacją niektórych zjazdów doszło do naruszenia § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), zgodnie z którym zjazd indywidualny powinien mieć na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. Tymczasem w ocenie technicznej z listopada 2019 r. rzeczoznawca ustalił, że na długości mniejszej niż 5 m zjazdy mają pochylenie podłużne większe niż 5%. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie doboru sposób doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej Gmina S., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części oddalającej jej skargę przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 7 Prawa budowlanego w ten sposób, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzania wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. p ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez niezebranie, nierozpatrzenie oraz błędną ocenę całego materiału dowodowego w sprawie, tj. w szczególności ekspertyzy technicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącej Gminy S. w sytuacji, gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego była ona zasadna. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Gminy S. i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Gminy S. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wyrażając jednocześnie swoją dezaprobatę dla tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Kierunek rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Weryfikacja instancyjna zaskarżonego wyroku przeprowadzona została wyłącznie w części, w jakiej w skardze kasacyjnej organ zakwestionował oddalenie jego skargi podważającej obowiązki naprawcze nałożone na niego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że zakresem zaskarżenia objęto wyłącznie obowiązki określone w pkt 1-5 decyzji organu pierwszej instancji z 16 września 2022 r., a decyzja w części obejmującej umorzenie postępowania administracyjnego stała się prawomocna i pozostawała poza zakresem zainteresowania Sądu a quem. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że zarzuty A. W. sformułowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu nie mogły wywołać skutku w postaci podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku w pozostałej części obejmującej umorzenie postępowania administracyjnego i przeprowadzonej w nim oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Kontrolowane postępowanie administracyjne w zakresie wyznaczonym zarzutami kasacyjnymi obejmowało ocenę prawidłowości wykonania drogi gminnej ul. (...) i (...) w miejscowości S. (województwo podlaskie) w części wybudowanego zjazdu na działki nr [...] i [...] oraz towarzyszących mu rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych z powierzchni drogi i zjazdu. Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pierwotne rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych z powierzchni drogi i zjazdów do projektowanej kanalizacji deszczowej zatwierdzone w cały czas funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty W. z 22 czerwca 2017 r. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej uległy zmianie w odniesieniu do zjazdu wspólnego z ul. [...] na działki nr [...] i [...]. W związku bowiem z potrzebą dostosowania zjazdu do poziomu położenia tych działek jeszcze przed zgłoszeniem inwestycji do użytkowania dokonano modyfikacji zatwierdzonych rozwiązań projektowych w ramach nieistotnych odstępstw, wskutek których poziom zjazdu dostosowano do rzędnej istniejącego gruntu rolnego, płaszczyznę zjazdu przełamano po długości na powierzchnie o trzech różnych spadkach, a po obu stronach zjazdu ukształtowano skarpy gruntowe ze spadkami w kierunku działek nr [...] i [...]. To w istocie stało się bezpośrednim źródłem nieprawidłowości w zakresie odprowadzania wód opadowych na działkę nr [...] skarżącego A. W.. Z przepisów obowiązujących zarówno w dacie zatwierdzania projektu budowlanego inwestycji drogowej i przyjmowania jej do użytkowania, tj. z art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), jak i w dacie prowadzenia postępowania nadzorczego, tj. art. 234 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625), zwanej dalej Prawem wodnym, wynika bowiem bezwzględny zakaz zmiany kierunku i natężenia przez właściciela gruntu (w tym wypadku zarządcy drogi gminnej) odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz zakaz odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Zakazy te ujęto również w treści obowiązującego w tym czasie § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518), który w ust. 1 stanowi, że wody opadowe lub roztopowe z pasa drogowego albo dopływające do pasa drogowego po powierzchni terenu zagospodarowuje się za pomocą urządzeń do odwodnienia powierzchniowego. Nie zmienia się kierunku lub natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych z pasa drogowego ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani nie odprowadza się tych wód na grunty sąsiednie, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach prawa wodnego. Tak ukształtowany stan faktyczny w świetle przedstawionego otoczenia prawnego był asumptem do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Rzeczywisty sposób odprowadzania wód opadowych z powierzchni drogi na działki prywatne jako niepożądany z powodu bezpośredniej sprzeczności z normatywnym zakazem określonym w art. 234 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wymagał interwencji organów nadzoru budowlanego. W przeciwnym razie stan sprzeczny z wymogami ustawy utrwaliłby się grożąc szkodą właścicielowi działki nr [...], czego z punktu widzenia wymogów praworządności nie można było zaakceptować. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów kasacyjnych wskazać należy tytułem wprowadzenia, że gmina kwestionuje obciążenie kolejnymi obowiązkami naprawczymi, w sytuacji gdy na podstawie ekspertyzy z marca 2021 r. we wcześniejszej decyzji z 1 października 2021 r. nałożono na nią obowiązki polegające na wykonaniu obniżenia dwóch rzędów kostki betonowej na szerokości zjazdu na nieruchomości nr [...] i [...] i odprowadzanie wody na tereny zielone pasa drogowego. O ile zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentacja zdjęciowa, niewątpliwie potwierdza wykonanie przez gminę powyższych obowiązków, o tyle w swojej argumentacji gmina niesłusznie pomija znaczenie, jakie z punktu widzenia celu prowadzonego postępowania nadzorczego, miało uchylenie wskazanej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Białymstoku z 13 stycznia 2022 r, II SA/Bk 840/21. Nie dość, że wyrokiem tym unicestwiono podstawę sformułowanych obowiązków, to jednocześnie podważono trafność ekspertyzy technicznej, której wskazania zostały w całości i bezpośrednio transponowane do rozstrzygnięcia decyzji organu z 1 października 2021 r. Trafność tak przyjętego rozwiązania została skutecznie podważona, co oznacza, że nawet w obliczu jego realnego zastosowania na nieruchomości istniały prawne i faktyczne podstawy ku weryfikacji zgodności z wymogami normatywnymi rzeczywistego sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu drogi gminnej w sąsiedztwie działek nr [...] i [...]. W tych okolicznościach wykonanie obowiązków na podstawie decyzji, którą następnie uchylono, miało wyłącznie walor faktyczny podlegający ocenie w aspekcie aktualnego stanu faktycznego na nieruchomościach oraz dalszych potrzebnych działań naprawczych, a nie świadczy o tym, że gmina definitywnie wywiązała się ze swoich obowiązków w zakresie przywrócenia sposobu odwodnienia drogi do stanu zgodnego z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadziły kilkukrotne oględziny stanu istniejącego na nieruchomościach i stwierdziły, że wykonane roboty, w wyniku których obniżono zjazd na styku z działkami [...] i [...], nie dały pożądanego rezultatu w aspekcie przywrócenia prawidłowego sposobu odprowadzania wód opadowych, albowiem nadal spływały one na działkę nr [...]. Inspektorzy w trakcie oględzin w dniu 5 lipca 2022 r. zaobserwowali bowiem, że "woda spływająca korytkiem odwadniającym wyżłobiła w gruncie ślad spływu na działkę nr [...]". Zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym zmierzały w istocie do podważenia powyższych ustaleń, które stały się bezpośrednim powodem sformułowania aktualnie kwestionowanych obowiązków. Skarżąca kasacyjnie jednak naocznym spostrzeżeniom wyspecjalizowanych inspektorów nadzoru budowlanego poczynionym na terenie nieruchomości nie przeciwstawiła żadnych dowodów opozycyjnych, co czyni jej twierdzenia gołosłownymi. Próba zdezawuowania ustaleń organu odnośnie samego faktu spływu wód opadowych na działkę nr [...] przy pomocy argumentów odwołujących się do braków w ustaleniach w zakresie rodzaju, głębokości, szerokości wyżłobienia, jakie spowodowały spływające wody opadowe, nie mogła się powieść. Bezspornie bowiem dostrzeżone przez inspektorów "wyżłobienie" na terenie działki nr [...] na styku ze zjazdem z ul. (...) potwierdziło okoliczność spływu wód opadowych z powierzchni ulicy i zjazdu zamiast na zieleniec sąsiadujący ze zjazdem to na działkę nr [...], bez względu na rodzaj, głębokość i szerokość wyżłobienia poczynionego przez wody opadowe. Z przepisów art. 234 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wynika bowiem bezwzględny zakaz odprowadzania przez właściciela gruntu wód na grunty sąsiednie, niezależny od ilości i sposobu odprowadzania tych wód. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania kolejnej ekspertyzy technicznej mającej, zdaniem skarżącej gminy, wykazać zarówno fakt spływu wód opadowych na działkę nr [...], jak i potwierdzić trafność rozwiązań technicznych wdrożonych w zaskarżonej decyzji. Techniczną możliwość zastosowania uzewnętrznionych w sformułowanych obowiązkach rozwiązań inspektorzy nadzoru budowlanego wyjaśnili w protokole z uzupełniającej kontroli przeprowadzonej 7 listopada 2022 r., wykazując szczegółowymi argumentami niezbędność zarówno wykonania studzienki rewizyjnej, jak i korytka krytego kratką, obrazując przyjęte rozwiązania załącznikiem graficznym. Sąd a quo z kolei słusznie w tym zakresie wyjaśnił, odwołując się do regulacji rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124), że w braku urządzeń do powierzchniowego odwodnienia lub gdy wymagają tego przepisy odrębne wykonuje się kanalizację deszczową do odprowadzania wód, co zresztą przewidziano w zatwierdzonym projekcie budowlanym przebudowy ul. (...) i (...) funkcjonującym w obrocie prawnym. W tej perspektywie oczekiwania gminy odnośnie tego, aby nie obciążać jej dalszymi obowiązkami są bezpodstawne skoro w świetle niepodważonych ustaleń faktycznych niezbędnym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem było uzupełnienie infrastruktury technicznej w sposób umożliwiający odprowadzanie wód opadowych z powierzchni ulicy do kanalizacji sanitarnej, tak jak przewidywał to zatwierdzony w ramach inwestycji drogowej projekt budowlany. Istniały zatem podstawy do sformułowania obowiązków wykonania studzienki rewizyjnej podłączonej do kanalizacji sanitarnej w ul. (...), wykonania odwodnienia zjazdu i skarpy poprzez wykonanie koryta odwadniającego zabezpieczonego kratką podłączonego do studzienki rewizyjnej oraz zabezpieczenia skarpy przed osuwaniem się. Stanowisko organów w powyższym zakresie, które prawidłowo zaakceptował Sąd a quo, nie zostało skutecznie przez skarżącą gminę podważone zarzutami kasacyjnymi. Gmina nie zaprzeczyła w istocie konsekwencjom, jakie organy wywiodły z ustaleń poczynionych na nieruchomościach, że wody opadowe ze zjazdu z ul. (...) nadal spływają na działkę nr [...] pomimo wdrożenia rozwiązań przewidzianych w ekspertyzie z marca 2021 r. Przyjęte w zaskarżonej decyzji rozwiązanie ma temu przeciwdziałać i w istocie dostosować system odprowadzania wód opadowych zmienionego ukształtowania zjazdu do obowiązujących wymogów normatywnych oraz pozwolenia na budowę przewidującego odprowadzanie wód do kanalizacji deszczowej. Wobec tego postępowanie nadzorcze prowadzone względem robót niespełniających standardów normatywnych wynikających z obowiązujących przepisów, czyli w warunkach odpowiadających hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w pełni usprawiedliwiało rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro Sąd pierwszej instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów prawa materialnego, to adekwatnie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę gminy nie dopuszczając się jakichkolwiek naruszeń w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.