II OSK 1666/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 938/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 938/23 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 8 grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 13, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust 2 pkt 3 i 5, art. 12 ust. 1 oraz art. 27 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 i 10 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p., przez brak uwzględnienia przy sporządzaniu kwestionowanego studium, Planu zagospodarowania przestrzennego województwa mazowieckiego (PZP WM) oraz Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (WPGO WM); 2) art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 12 ust. 1 i art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia "dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu", przy określeniu kierunków zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczeniu terenu, a także przy określaniu wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów; 3) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), dalej: rozporządzenie w związku z brakiem określenia parametrów i wskaźników w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem 01 (w części graficznej oznaczonego jako 01-1); 4) art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 12 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w związku ze sprzecznością pomiędzy ustaleniami odnoszącymi się do obszaru 01 (oznaczonego w części graficznej jako obszar 01-1); 5) art. 10 ust. 1 pkt 13, art. 10 ust. 2 pkt 14, art. 12 ust. 1, art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do zapisów oraz ustaleń w zakresie rekultywacji; 6) art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 12 ust. 1, art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 21 i art. 22 Konstytucji RP, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wobec istotnego naruszenia władztwa planistycznego; 7) art. 11 pkt 7, 8 i 9, art. 12 ust. 1 i art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przez istotne naruszenie trybu sporządzania uchwały, w związku z brakiem ponowienia czynności planistycznych, w wyniku dokonanych zmian projektowych, po wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu; 8) art. 72 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556, ze zm.), dalej: p.o.ś. oraz art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.z., przez brak opracowania ekofizjograficznego do zmiany studium. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że Rada Miasta [...] na sesji w dniu 8 grudnia 2021 r. podjęta uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Przedmiotowa zmiana studium objęła m.in. działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 5,3105 ha użytkowane na mocy umowy spółki; KW [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 10,8032 ha użytkowane na mocy umowy spółki; KW [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 2,4062 ha użytkowane na mocy umowy spółki; KW [...] z obrębu 0198, jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 0,7944 ha użytkowane na mocy umowy spółki; KW [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 1,4229 ha użytkowane na mocy umowy spółki; KW [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], o łącznej powierzchni 0,1079 ha użytkowane na mocy umowy spółki; KW [...] z obrębu [...] (w skardze wskazano [...]) jednostka ewidencyjna [...]. Przedmiotowe działki zostały oddane w użytkowanie przez Miasto w formie aportu do spółki [...] Sp. z o.o. przez okres trwania spółki, której celem było i jest prowadzenie składowiska odpadów. W ocenie skarżącej zmiany dokonane w studium ograniczają możliwość prowadzenia dotychczasowej działalności spółki w zakresie gospodarowania odpadami, a nadto pozostają w sprzeczności z decyzjami będącymi w obrocie prawnym. Skarżąca planuje budowę m.in. zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz kontynuuje budowę kolejnych kwater składowiska odpadów. Postanowienia znowelizowanego studium i wydanego w oparciu o jego ustalenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiają zastosowanie nowoczesnych rozwiązań technicznych (w tym BAT). Sporządzany obecnie plan miejscowy uniemożliwia dalsze prowadzenie działalności ograniczając je jedynie do składowania odpadów. Dalej wyjaśniono, że w miejsce dotychczasowego obszaru funkcjonalnego określonego symbolem T 6 stanowiącym, przed zmianą studium, teren obsługi systemu gospodarowania odpadami, wprowadzono obszar oznaczony symbolem 01, to jest "obszar urządzeń infrastruktury technicznej związanej z gospodarowaniem odpadami - składowiska odpadów, z wykluczeniem możliwości lokalizowania innych rodzajów usług lub przemysłu związanych z gospodarką odpadami. Dopuszcza się możliwość lokalizacji instalacji do pozyskiwania biogazu wysypiskowego. Na zrekultywowanych fragmentach składowiska oraz fragmentach niewykorzystywanych pod składowanie odpadów dopuszcza się usługi sportu i rekreacji". Nadto wprowadzono zmiany w stosunku do dotychczasowych zapisów w ramach rozdziału 8.2.3. Usuwanie odpadów stałych. Dokonane zmiany uniemożliwiają uruchomienie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP), która jest jedną z form przetwarzania odpadów i polega na przetwarzaniu odpadów komunalnych poprzez obróbkę mechaniczną. Spółka podkreśliła, że zarówno obowiązujący dotychczas plan miejscowy, jak i ustalenia poprzedniego studium dopuszczały na działkach objętych skargą, prowadzenie gospodarki odpadami w szerokim znaczeniu pojęciowym, obejmującym nie tylko składowanie odpadów, ale również ich likwidację, gromadzenie a także unieszkodliwianie, a zmiana studium uniemożliwi bądź ograniczy prowadzenie działalności gospodarczej skarżącej na przedmiotowym terenie. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie wskazała, że zaskarżona uchwała była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. VII SA/Wa 1202/22 oddalił skargę M.M. na uchwalę Rady Miasta [...] z dnia 8 grudnia 2021 r. Nr [...]. W ocenie organu kluczowe znaczenie dla oceny skargi miała identyfikacja uprawnień jakie skarżąca posiadała na podstawie ustaleń Studium przed jego zmianą oraz po zmianie i stwierdzenie, czy uległy one istotnemu ograniczeniu, czy są skutkiem okoliczności, na które gmina miała wpływ. W tym kontekście istotne były ustalenia studium w zakresie przeznaczenia nieruchomości oraz zasad i wskaźników zagospodarowania terenu. Dalej wskazano, że działki skarżącej z wyjątkiem działki nr ew. [...] tworzą zwarty kompleks, wydzielony z przestrzeni ogrodzeniem i są użytkowane jako składowisko odpadów. Granice wydzielenia oznaczonego po zmianie Studium symbolem 01 pokrywają się z granicami ogrodzonego terenu użytkowanego przez skarżącą jako składowisko odpadów komunalnych. Tereny wyłączone z pierwotnego wydzielenia T-6 to w większości lasy i odłogowane grunty rolne mocno zadrzewione w wyniku wtórnej sukcesji, znajdujące się w granicach otuliny [...] Parku Krajobrazowego i w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Jednocześnie Rada Miasta wyjaśniła, że sfera uprawnień, które dla skarżącej wynikały ze Studium z 2014 r. sprowadzała się do możliwości prowadzenia składowiska odpadów komunalnych. Studium nie dawało żadnych gwarancji realizacji MBP, choć wskazywało że po rozważeniu skutków realizacji instalacji - takie przeznaczenie zostanie dopuszczone w przyszłości. Skarżąca może dalej prowadzić składowisko odpadów komunalnych w granicach i na zasadach wynikających z decyzji zatwierdzającej projekt składowiska i udzielającej pozwolenia na budowę oraz pozwolenia zintegrowanego. Studium uwzględnia zarówno dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu jak i we właściwej dla tego aktu ogólności - będące w obrocie prawnym decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie ogranicza praw spółki w szczególności nie uniemożliwia kontynuowania działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. Organ dokonując zmian w Studium uwzględnił bowiem dotychczasowe przeznaczenie oraz zagospodarowanie terenu nieruchomości skarżącej, a w szczególności nie dokonał innego ich planistycznego przeznaczenia. Konieczność uwzględnienia w studium dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, ich dokonanie musi być jednak poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na danym terenie. Sąd I instancji podzielił twierdzenie organu, że uprawnienia jakie skarżąca posiadała na podstawie ustaleń Studium obowiązującego przed zmianą wprowadzona zaskarżoną uchwałą, nie uległy istotnemu ograniczeniu. Zmiana Studium nie dotyczyła wskaźników wynikających z położenia składowiska w strefie przyrodniczej. Zmiana polegała na ograniczeniu powierzchni wydzielenia rejonu technicznej obsługi miasta z 36,48 ha do 23,63 ha, przy czym obszar składowiska mieści się w całości w granicach wydzielenia, którego ogólnym przeznaczeniem pozostało gospodarowanie odpadami. Granice wydzielenia oznaczonego po zmianie Studium symbolem 01 pokrywają się z granicami ogrodzonego terenu użytkowanego przez skarżącą jako składowisko odpadów komunalnych. Tereny wyłączone z wydzielenia T-6 to w większości lasy i odłogowane grunty rolne. W Studium wprowadzono nowe symbole, które nawiązują do nazw systemów infrastruktury. Zmiana oznaczenia była zmianą redakcyjną i jako taka nie narusza interesu prawnego skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej: u.s.g., art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, art. 12 ust. 1, art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na przyjęciu stanowiska jedynie jednej ze stron, przy całkowicie pominiętym stanowisku strony skarżącej kasacyjnej, bez choćby próby zestawienia obu stanowisk i wyrażenia własnego poglądu w sprawie; skarżąca kasacyjnie zarzuca że uzasadnianie wyroku jest wadliwe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż całkowicie powiela stanowisko Miasta [...], bez skonfrontowania go z zarzutami i stanowiskiem skarżącej kasacyjnej, wyrokami w zbliżonych sprawach, stanowiskiem doktryny, przy czym powyższe zostało zobrazowane w formie zestawienia tabelarycznego zawartego w uzasadnieniu do niniejszej skargi kasacyjnej; 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 6 pkt 2 rozporządzenia, polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku w związku z brakiem odniesienia się do zarzutu wskazanego w pkt 6.3. (wraz z podpunktami) skargi zwykłej, w ramach którego zarzucono Miastu [...] istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium, w związku z brakiem określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych, a więc co najmniej dwóch parametrów, w odniesieniu do obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem O1-1; 3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 pkt 13, art. 10 ust. 2 pkt 14, art. 12 ust. 1 i art. 27, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku w związku z brakiem odniesienia się do zarzutu wskazanego w pkt 6.5. (wraz z podpunktami) skargi zwykłej, w ramach którego zarzucono Miastu [...] istotne naruszenie zasad sporządzania zmiany studium, w związku ze sporządzeniem sprzecznych ustaleń odnoszących się do rekultywacji, przy czym ustalenia w tym zakresie są sprzeczne z ustalonym kierunkiem rekultywacji dla składowiska odpadów, co oznacza brak ich uwzględnienia w zmianie studium; 4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 12 ust. 1 i art. 27, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez sporządzenie wzajemnie wykluczającego się uzasadnienia wyroku w odniesieniu do dokonanej oceny prawnej co do faktycznych zmian wprowadzonych do zmiany studium, w stosunku do wcześniejszych rozwiązań przestrzennych wynikających ze zmiany studium z 2014 r., w związku z zarzutem naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w kontekście prowadzonej działalności gospodarczej; 5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 11 pkt 7, 8 i 9, art. 12 ust. 1 i art. 27, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku w oparciu o tezy i uzasadnienie nieprawomocnego i niedostępnego w CBOSA wyroku, podczas gdy w ramach ww. zarzutu w skardze zwykłej (w pkt 7) odnoszącego się do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany studium, przywołano szczegółowe zmiany wprowadzone do projektu zmiany studium szerokie stanowisko i orzecznictwo, które w ogóle nie było przedmiotem oceny ze strony Sądu I instancji; Sąd orzekając w sprawie w ogóle nie dokonał jakiejkolwiek analizy wprowadzonych zmian pod kątem ewentualnej konieczności ponowienia czynności planistycznych; W tej sytuacji nie jest wiadomym jakimi faktycznie przesłankami kierował się Sąd I instancji przy oddaleniu skargi, skoro ograniczył się do przytoczenia innych w tym nieprawomocnych wyroków, podjętych w innych sprawach; 6) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 72 ust. 4 i 5 p.o.ś., oraz art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku w zakresie braku wykonania opracowania ekofizjograficznego do kolejno sporządzonej zmiany studium, która winna charakteryzować poszczególne elementy przyrodnicze, choćby bez próby rozważenia ww. zarzutów sprecyzowanych w ramach skargi zwykłej; 7) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, poprzez wykroczenie poza granice sprawy polegające na dokonaniu oceny prawnej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 21 grudnia 1999 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy granice sprawy dotyczą uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 8 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]; 8) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającej na orzekaniu w sprawie przy niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt II OSK 2525/17 z 11 września 2019 r. tj. naruszenia powagi rzeczy osądzonej, co doprowadziło do zmiany wykładni co do zakresu uprawnień skarżącej kasacyjnej wynikającej z treści uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 21 grudnia 1999 r. przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 9) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnej, polegającej na braku przywołania, a także dokonania właściwej wykładni oraz właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w odniesieniu do zarzutów istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium oraz naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie wykazanych w skardze zwykłej; Sąd orzekając w sprawie jedynie w części wstępnej przywołał niektóre z przepisów nie przypisując im żadnych ustaleń oraz wniosków wynikających ze sformułowanych w skardze zwykłej zarzutów ; 10) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., a także przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z wadliwym sporządzeniem uzasadnienia inkryminowanego wyroku, z którego nie wynika, by Sąd I instancji, przyjmując stanowisko prezentowane przez Miasto [...] za własne, o czym świadczy ich bezpośrednie i bezrefleksyjne przytaczanie, konfrontował je z konkretnymi zarzutami skargi zwykłej odwołującymi się do szczegółowych zapisów i wyliczeń zawartych w samej uchwale wskazujących na kluczową wadliwość zmiany studium, których treść prowadzi do przeciwnych wniosków wobec tez formułowanych przez Miasto [...], co z kolei nie pozwala na weryfikację poprawności przyjętego przez Sąd stanowiska; 11) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., w związku z wadliwym sporządzeniem uzasadnienia wyroku, który nie dość, że nie wskazuje na rozpatrzenie wszystkich zarzutów zawartych w skardze zwykłej to jeszcze sporządzony został w sposób lakoniczny i sprzeczny wewnętrznie (szczegółowe sprzeczności wykazane zostały w uzasadnieniu do niniejszej skargi), co uniemożliwia poprawne i precyzje odtworzenie toku rozumowania Sądu przy podejmowaniu wyroku, to jeszcze, uniemożliwia prawidłowe skonstruowania zarzutów kasacyjnych a w efekcie finalnym uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi; 12) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., w związku z orzekaniem z pominięciem całości akt sprawy w tym kluczowych z punktu widzenia jej właściwego rozstrzygnięcia decyzji Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę; decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 18 lutego 1998 r. Nr: [...] w przedmiocie wykonania powykonawczej dokumentacji inwentaryzacyjnej zrealizowanych obiektów; decyzji Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia 1 kwietnia 1998 r. znak [...], o pozwoleniu na użytkowanie kwatery nr [...] składowiska oraz obiektów towarzyszących; decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie kwatery Nr [...]; pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę [...] z dnia 12 lipca 2007 roku, znak: [...] z późniejszymi zmianami; decyzji Marszałka Województwa [...] zatwierdzającego instrukcję prowadzenia składowiska z dnia 28 stycznia 2022 r. Nr [...]; decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGWP z dnia 15 października 2020 r. znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wód podziemnych; decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGWP z dnia 6 października 2021 r. znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem zamiast derogacji wadliwych ustaleń doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi; 13) art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p., art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; Sąd I instancji poza ogólnym ich przywołaniem (vide str. 22 - 24 uzasadnienia wyroku) w ogóle nie rozpatrywał ich w kontekście faktycznego naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnej, przyjmując a priori tezę, iż zarzuty skargi są niezasadne bowiem uchwała nie ogranicza prawa spółki, w szczególności nie uniemożliwia kontynuowania działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach, co stoi w oczywistej sprzeczności nie tylko z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi w stosunku do wcześniej obowiązujących (tj. w zmianie studium z 2014 r.), to także wbrew twierdzeniom Miasta [...], które wprost stwierdza o zmianie kierunków zagospodarowania i prowadzenia polityki przestrzennej w odniesieniu do działek będących przedmiotem skargi w ramach postępowania prowadzonego pod sygn. akt VII SA/Wa 2525/23, co było znane Sądowi I instancji z urzędu; 14) art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p., art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przy podejmowaniu inkryminowanej uchwały nie doszło do zmian rozwiązań przestrzennych wpływających na naruszenie interesu prawnego skarżącej kasacyjnej, podczas gdy obecne rozwiązania przestrzenne przewidują co od zasady jedynie składowisko odpadów, podczas gdy w uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] z 2014 r. przewidziano zarówno składowisko odpadów jak i realizację innych urządzeń (liczba mnoga) związanych z gospodarką odpadami, w tym także związanych z ich unieszkodliwianiem; powyższe ograniczenia są na tyle istotne, iż po następczym uchwaleniu planu miejscowego w oparciu o dokonaną zmianę studium, nie jest możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, a to oznacza, że nie jest możliwa realizacja instalacji do mechaniczna - biologicznego przetwarza odpadów komunalnych (MBP), a która to instalacja wpisywała się w poprzednie rozwiązania zmiany studium z 2014 r. oraz wynikała z planu miejscowego z 1999 r. co wynika wprost z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2525/17; 15) art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 2 rozporządzenia, art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na faktycznym braku uwzględnienia przy orzekaniu dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu niniejszej skargi; 16) art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 13, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 12 ust. 1 oraz art. 27, w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 i 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwe ich zastosowania w związku z brakiem uwzględnienia przy sporządzaniu zmiany studium obowiązującego w tej dacie Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (PZP WM); 17) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania, podczas gdy w zmianie studium nie określono co najmniej dwóch parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w odniesieniu do działek. będących przedmiotem skargi tj. w zakresie obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem Ol (oznaczenie w części graficznej 01-1); 18) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 12 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 6 pkt 2 rozporządzenia w związku z brakiem zastosowania ww. przepisów, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie winno prowadzić Sąd I instancji do wniosku, iż w zmianie studium nie określono minimalnych i maksymalnych parametrów (a więc co najmniej dwóch) i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów w odniesieniu do działek będących przedmiotem skargi tj. w zakresie obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem Ol (oznaczenie w części graficznej 01-1); 19) art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 12 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. a także § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, podczas gdy ustalenia zmiany studium w zakresie obszaru funkcjonalnego oznaczonego w części tekstowej symbolem Ol (w części graficznej 01-1) są wzajemnie wykluczające się a nadto niezgodne z pozostającymi w obrocie decyzjami, pozwoleniami i instrukcjami; 20) art. 10 ust. 1 pkt 13, art. 10 ust. 2 pkt 14, art. 12 ust. 1 i art. 27, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ich zastosowania w sprawie, w zakresie rekultywacji, podczas gdy ustalenia zmiany studium w zakresie obszaru funkcjonalnego oznaczonego w części tekstowej symbolem Ol (w części graficznej 01-1) są wzajemnie wykluczające się w tym zakresie to jeszcze są niezgodne z pozostającymi w obrocie decyzjami, pozwoleniami i instrukcjami, o których mowa szczegółowo w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania; 21) art. 72 ust. 4 i 5 p.o.ś., oraz art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała istotności naruszeń w tym zakresie, podczas gdy wypływający z ww. przepisów obowiązek wykonania opracowania ekofizjograficznego do kolejno już sporządzonej zmiany studium, wynika z faktu, iż opracowanie to służy do formułowania zapisów uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1, których poprawność i aktualność stanowić winno bazę do prawidłowego określania kierunków zagospodarowania przestrzennego; opracowanie to winno charakteryzować poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym zmianą studium i ich wzajemne powiązania, stanowiąc podstawę do opracowania uwarunkowań, a dopiero wynikowo (następczo) kierunków zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o aktualne dane środowiskowe, nie zaś w oparciu o opracowanie z 2005 r. z nieznaczną aktualizacją przeprowadzoną w roku 2012, z uwagi na szereg zmian w obowiązujących przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, przy czym od ostatniej niewielkiej aktualizacji weszły w życie m.in. całkowicie nowe uregulowania tym m.in. w ramach ustawy z dnia: 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. . poz. 2625, ze zm.); 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, ze zm.), zaś szereg innych aktów prawnych, które należy uwzględnić w opracowaniu ekofizjograficznym uległo wielokrotnym - istotnym – modyfikacjom; 22) błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 11 pkt 7, 8 i 9, art. 12 ust. 1 i art. 27, w zw.z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędne uznanie, iż z ww. przepisów nie wynika obowiązek ponowienia czynności związanych z ponownym wyłożeniem projektu zmiany studium do publicznego wglądu w sytuacji dokonania szeregu istotnych zmian projektowych, co oznacza że Sąd I instancji sprowadził partycypację społeczną do roli czynności technicznej polegającej na akceptacji stanu, w którym podczas wyłożenia projektu zmiany studium do publicznego wglądu możliwe jest wyłożenie zupełnie innych rozwiązań przestrzennych aniżeli te, które były przedmiotem uchwalenia, co sprowadza się do fikcji procedury wyłożenia takiego projektu do publicznego, a tym samym doprowadza do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów w niniejszej sprawie skutkującego bezpodstawnym oddaleniem skargi; tymczasem w oparciu o projekt zmiany studium w wersji wyłożonej do publicznego wglądu możliwa była realizacja następujących inwestycji: mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub części do odzysku; przetwarzanie selektywne zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku RIO, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4 ustawy o odpadach; biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, które to inwestycje nie są możliwe do realizacji po formalnym uchwaleniu zmiany studium bez ponowienia czynności ponownego wyłożenia do publicznego wglądu; 23) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 170 p.p.s.a, w zw. z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez wykroczenie poza granice sprawy polegające na dokonaniu oceny prawnej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 21 grudnia 1999 r. przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy granice sprawy dotyczą uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 8 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]; 24) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegającej na orzekaniu w sprawie przy niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt II OSK 2525/17 z dnia 11 września 2019 r. tj. naruszenia powagi rzeczy osądzonej, co doprowadziło do zmiany wykładni co do zakresu uprawnień skarżącej kasacyjnej wynikającej z treści uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z 21 grudnia 1999 r. przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 25) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w związku z ich błędną wykładnią prowadzącą do niewłaściwego zastosowania w odniesieniu do zarzutów istotnego naruszenia zasad sporządzania zmiany studium oraz naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie wykazanych w skardze zwykłej; 26) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2 oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z orzekaniem z pomięciem całości akt sprawy w tym kluczowych z punktu widzenia jej właściwego rozstrzygnięcia; decyzji Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę; decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 18 lutego 1998 r. Nr: [...] w przedmiocie wykonania powykonawczej dokumentacji inwentaryzacyjnej zrealizowanych obiektów; decyzji Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia 1 kwietnia 1998 r, znak [...], o pozwoleniu na użytkowanie kwatery nr [...] składowiska oraz obiektów towarzyszących; decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 15 kwietnia 2005r. znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie kwatery Nr [...]; pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę [...] z dnia 12 lipca 2007 roku, znak: [...] z późniejszymi zmianami; decyzji Marszałka Województwa [...] zatwierdzającego instrukcję prowadzenia składowiska z dnia 28 stycznia 2022 r. Nr [...]; decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGWP z dnia 15 października 2020 r. znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wód podziemnych; decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] PGWP z dnia 6 października 2021 r. znak [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie orzeczenie, iż uchwała jest niezgodna z prawem w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się przeprowadzenie w sprawie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2025 r. zawarła dodatkowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22). W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób utrudniającą jego kontrolę instancyjną, to jest powielenie w całości stanowiska Miasta [...], bez skonfrontowania go ze stanowiskiem zawartym w skardze, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz wewnętrznie sprzeczną argumentację. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest sporządzone w sposób lakoniczny i stanowi bezrefleksyjne powielenie argumentacji organu, z pominięciem zarzutów i argumentacji skarżącej. Zarzut ten w zakresie, w jakim na jego podstawie wytyka się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie niedostateczne wyjaśnienie motywów wydanego rozstrzygnięcia, ma usprawiedliwione podstawy. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Skoro z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku musi zawierać opis stanu faktycznego sprawy oraz stanowisk stron postępowania, w tym wskazanie zarzutów skargi i argumentację strony przeciwnej oraz stanowisko sądu wraz z właściwie uzasadnioną podstawą prawną, to należy przyjąć, że zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów ma umożliwić odtworzenie sposobu rozumowania sądu, które doprowadziło do danego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka właśnie sytuacja zaistniała w realiach niniejszej sprawy. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które uznać należało za lakoniczne i niewystarczające w świetle rozbudowanej argumentacji zawartej w skardze. Słusznie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd I instancji. Sposób wykonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie, jak już wyżej wskazywano, uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Dlatego też obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, wówczas gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem uzasadnienie wyroku wydanego w niniejszej sprawie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uzasadnił w sposób rzetelny swego stanowiska w zakresie dotyczącym zarzutów wniesionej skargi. Nie sposób również przyjąć, że całkowite pominięcie wskazanych przez skarżącą zarzutów pozostawało bez wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest przy tym rolą sądu kasacyjnego zastępowanie Sądu I instancji i odpowiadanie skarżącym dlaczego ich argumentacja zawarta w skardze nie znalazła uznania w ocenie Sądu I instancji. Skoro trafny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19). Niewątpliwie jednak przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji powinien odnieść się do podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów zestawiając je ze stanowiskiem organu i wskazując, która argumentacja i dlaczego jest w ocenie Sądu I instancji prawidłowa. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie wyroku może stanowić podstawę do jego kontroli instancyjnej. Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.