II OSK 1716/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek-Rak, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. i A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 217/23 w sprawie ze skargi M.R. i A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 listopada 2022 r. znak SKO.ZP/415/395/2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 217/23 oddalił skargę M.R. i A.R. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 25 listopada 2022 r. nr SKO.ZP/415/395/2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 19 lipca 2022 r. nr GP.6725.1.18.44.2014, którą ustalono skarżącym jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 46 933,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,3997 ha, położonej w S. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej upzp). Sąd podkreślił, że kluczowy dowód w sprawie, tj. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.B., spełnia wymogi formalne i merytoryczne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że rzeczoznawca w sposób logiczny i przekonujący uzasadnił przyjętą metodologię wyceny, w tym dobór nieruchomości podobnych, mimo ich mniejszej powierzchni w stosunku do nieruchomości pierwotnej. Sąd uznał, że różnice w powierzchni działek zostały przez biegłego skorygowane odpowiednimi współczynnikami, co mieści się w granicach wiedzy specjalnej rzeczoznawcy. Organy nie naruszyły przy tym przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej Kpa), dokonując wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Za niezasadne uznano również zarzuty dotyczące rzekomego przedawnienia roszczenia wskazując, że termin 5-letni, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 upzp, dotyczy wyłącznie wszczęcia postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nastąpiło skutecznie przed jego upływem. Sąd wyjaśnił ponadto, że do opłaty planistycznej nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu zawarte w Ordynacji podatkowej, gdyż opłata ta nie jest podatkiem. W konsekwencji uznano, że ustalona opłata w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości jest należna i została wyliczona w sposób prawidłowy. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, w tym dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji i przyjęcie, że: wyceniona przez rzeczoznawcę nieruchomość ma powierzchnię 3 997 m², w sytuacji gdy z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika w sposób bezsprzeczny, iż wyceniana działka (nieruchomość pierwotna) ma powierzchnię 48 040 m²; wartość skorygowana 1 m² nieruchomości porównawczych została wyliczona prawidłowo, podczas gdy rzeczoznawca w tabeli nr 9 na str. 31 przyjęła niewłaściwą rozpiętość atrybutu powierzchnia, w efekcie czego udział kwotowy na jednostkę atrybutu został zawyżony dwukrotnie; nieruchomości porównawcze wykazują podobieństwo do nieruchomości wycenianej w zakresie atrybutu powierzchnia; charakterystyka nieruchomości porównywanych jest na tyle precyzyjna, że pozwala na uznanie, że w istocie nieruchomości są podobne; operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie zawiera błędów; w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 36 ust. 4 upzp, mimo że operat szacunkowy zawiera oczywisty, zasadniczy błąd matematyczny, rzutujący na dalsze obliczenia, a w konsekwencji na jego prawidłowość; zweryfikowanie zachowania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych przy sporządzaniu wyceny jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innej opinii rzeczoznawcy (biegłego) lub złożenie wniosku o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 37 ust. 3 i ust. 4 upzp poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wymienione przepisy wyczerpująco regulują kwestię terminu przedawnienia roszczeń z tytułu opłaty planistycznej; b) art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej Op) w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej ufp) poprzez ich niezastosowanie, mimo że doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę planistyczną; c) art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344, dalej ugn) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nieruchomości porównywane są podobne do nieruchomości wycenianej w sytuacji, gdy kilkunastokrotne różnice w powierzchni działek wykluczają jakiekolwiek podobieństwo, zaś cechy takie jak położenie działek i ich dostępność komunikacyjna nie były przez rzeczoznawcę, organy obu instancji oraz Sąd w ogóle oceniane. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji (art. 193 zd. drugie Ppsa). 3.3. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny dowodu z operatu szacunkowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa) nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na fundamentalną zasadę postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż gdyby nie zarzucany błąd, rozstrzygnięcie mogłoby być dla niego korzystniejsze (tzw. przesłanka gravamen). W niniejszej sprawie skarżący podnoszą zarzut błędu matematycznego i logicznego w tabeli wyceny (str. 31 operatu), polegającego na zastosowaniu przez rzeczoznawcę korekty ujemnej (minus 10,10 zł/m²) przekraczającej wynikający z wag maksymalny udział danej cechy w rozpiętości cenowej (5,05 zł/m²). Należy jednak zauważyć, że owa korekta została zastosowana przy szacowaniu wartości nieruchomości "po uchwaleniu planu" (W1). Zastosowanie wyższej korekty ujemnej skutkowało obniżeniem oszacowanej wartości końcowej nieruchomości w stanie nowym. W konsekwencji, różnica między wartością "po" a wartością "przed" (stanowiąca podstawę naliczenia opłaty) uległa zmniejszeniu. Gdyby– zgodnie z logiką skargi – skorygować ten błąd i zastosować korektę mniejszą (np. mieszczącą się w widełkach wagowych), wartość nieruchomości "po" byłaby wyższa, co prowadziłoby do ustalenia wyższej opłaty planistycznej. Sąd administracyjny nie może uchylić decyzji tylko po to, by w ponownym postępowaniu organ wydał rozstrzygnięcie mniej korzystne dla strony skarżącej. 3.4. Odnosząc się do zarzutu merytorycznego dotyczącego samej metodologii (zastosowania tzw. ekstrapolacji przy ocenie cechy "powierzchnia"), Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestie te należą do sfery wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Metoda porównywania parami nie jest mechanicznym wyliczeniem, lecz procesem szacowania, w którym rzeczoznawca ma prawo uwzględnić specyfikę wycenianej nieruchomości. W sytuacji, gdy przedmiotem wyceny jest grunt o powierzchni wielokrotnie przekraczającej typowe działki dostępne na rynku (w bazie porównawczej), biegły jest uprawniony do zastosowania oceny wykraczającej poza standardową skalę (ekstrapolacji), aby oddać rynkową relację ceny do wielkości gruntu. Fakt, że rzeczoznawca ocenił wpływ dużej powierzchni (ponad 4 ha) jako drastycznie obniżający wartość jednostkową gruntu budowlanego (w stanie "po"), jest logicznie spójny z prawami ekonomii (efekt skali, trudniejsza zbywalność dużych terenów inwestycyjnych). Sąd nie znajduje podstaw, by wiedzę tę kwestionować bez kontrdowodu. Analiza operatu szacunkowego pod względem logicznym wskazuje na prawidłowość przeprowadzonych obliczeń i właściwe zastosowanie ujemnych poprawek w drodze ekstrapolacji, natomiast błędem, który nie ma wpływu na wynik końcowy wyceny, jest przyjęcie oceny "3" dla powierzchni "średniej", "2" dla powierzchni "dobrej" (powyżej 0,4000 ha) oraz "1" dla powierzchni "korzystnej" (nie większa niż 0,4000 ha), zamiast "0" – "średnia" (bardzo duża), "1" – "dobra" (powyżej 0,4000 ha), "2" – "korzystna" (nie większa niż 0,4000 ha). Powyższą nieścisłość można potraktować jako omyłkę pisarską, która nie ma wpływu na wynik wyceny. 3.5. Nie jest również zasadny zarzut niespójności operatu polegający na uwzględnieniu cechy "powierzchnia" przy wycenie wartości "po" (jako grunt budowlany), a pominięciu tej cechy przy wycenie wartości "przed" (jako teren zieleni/rolny). Należy podkreślić, że rzeczoznawca dokonuje wyceny na dwóch różnych rynkach, rządzących się odmiennymi prawami popytu i podaży. Cechy cenotwórcze dla gruntów inwestycyjnych (budowlanych) są inne niż dla gruntów rolnych czy zieleni nieurządzonej. Rzeczoznawca wyjaśnił w operacie (co zaakceptował Sąd I instancji), że na lokalnym rynku gruntów zielonych/rolnych powierzchnia działki powyżej pewnego progu (np. 0,2 ha) nie różnicuje istotnie ceny jednostkowej – inaczej niż na rynku budowlanym, gdzie duży areał jest istotnym obciążeniem inwestycyjnym i kapitałochłonnym. Stwierdzenie, jakie cechy wpływają na wartość na danym, konkretnym rynku, stanowi esencję wiedzy specjalnej biegłego. Skuteczne podważenie tych ustaleń wymagałoby przedłożenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ugn, czego skarżący nie uczynili, ograniczając się do własnej polemiki z warsztatem biegłego. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego korygowania doboru cech rynkowych czy wag przyjętych przez biegłego, o ile – jak w niniejszej sprawie – wybór ten został logicznie uzasadniony specyfiką danego segmentu rynku. 3.6. W kontekście ustalania "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" (art. 37 ust. 1 upzp), należy przywołać aktualne orzecznictwo NSA, zgodnie z którym pojęcie to odnosi się wyłącznie do rzeczywistego, a nie potencjalnego sposobu korzystania z gruntu (por. wyrok NSA z 26 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1250/23). Rzeczoznawca prawidłowo oparł się na stanie faktycznym nieruchomości (grunt rolny/teren niezagospodarowany, obszar zieleni) przed uchwaleniem planu, a nie na hipotetycznych możliwościach jej zabudowy, które nie były potwierdzone ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. 3.7. Zarzuty naruszenia przepisów o przedawnieniu (pkt 2 lit. a i b skargi kasacyjnej) nie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek argumentacja Sądu I instancji w tym zakresie wymagała uściślenia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby do opłaty planistycznej przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa nie miały zastosowania w ogóle (nawet poprzez odesłanie z ustawy o finansach publicznych), jest zbyt daleko idące. Opłata planistyczna stanowi bowiem niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 7 ufp). Zgodnie z art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących takich należności, nieuregulowanych w niej samej, stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął na wstępie swoich rozważań, że sam ten fakt wyklucza a priori stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej poprzez art. 67 ufp. Niemniej jednak, to częściowo błędne uzasadnienie prawne nie miało wpływu na trafność samego rozstrzygnięcia, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Kluczowe w niniejszej sprawie jest bowiem to, że nakaz "odpowiedniego stosowania" przepisów (art. 67 ufp) wymaga weryfikacji, czy dana materia nie została uregulowana w sposób odrębny w ustawie szczegółowej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podtrzymuje ugruntowane stanowisko, że do opłaty planistycznej, nie będącej podatkiem, nie mają do niej zastosowania przepisy Działu III Op dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 880/14, 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 475/21, 6 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 489/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ram czasowych dochodzenia opłaty planistycznej została kompleksowo i wyczerpująco uregulowana w art. 37 ust. 3 i 4 upzp. Przepisy te wprowadzają 5-letni termin na zgłoszenie roszczenia (wszczęcie postępowania), który ma charakter materialnoprawny. Uregulowanie to stanowi lex specialis i wyłącza możliwość "odpowiedniego" stosowania art. 68 § 1 Op, dotyczącego przedawnienia prawa do wydania decyzji. W konsekwencji Sąd I instancji – mimo zbyt szerokiego wywodu o braku zastosowania Ordynacji podatkowej – doszedł do prawidłowej konkluzji, że w stanie prawnym właściwym dla tej sprawy, termin przedawnienia wynikał wyłącznie z art. 37 ust. 3 i 4 upzp i został przez organy dochowany poprzez skuteczne wszczęcie postępowania przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego. 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.