II OSK 1730/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 889/22 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr 177/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 889/22, oddalił skargę W. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 sierpnia 2022 r., nr 177/SPEC/2022, którą organ uchylił decyzję Starosty (...) z 7 stycznia 2021 r., nr 24.2021, zezwalającą na realizację inwestycji: "rozbudowa drogi powiatowej nr [...] wraz z budową ścieżki rowerowej od km 0+000,00 do km 5+028,86 na terenie gminy (...)", w zakresie rysunku pt. "plan zagospodarowania terenu", o nr od I do XI, znajdującego się na stronach od 7 do 17 projektu budowlanego, będącego częścią projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylonego, nowego rysunku projektu zagospodarowania terenu o nr od 1.1 do 1.11, który tworzy załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji będący jej integralną częścią, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie było brak podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację ww. inwestycji drogowej w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie (...), należącej do skarżącego objętej wnioskiem inwestora. Sąd Wojewódzki podkreślił, że organy orzekające były związane wnioskiem inwestora co do określenia linii rozgraniczających teren projektowanej rozbudowy drogi powiatowej. Rolą organu wydającego zaskarżoną decyzję było sprawdzenie zarówno wymagań formalno- prawnych wniosku i złożonej dokumentacji, jak również wyznaczenie dopuszczalnych prawem granice kreacji kształtu inwestycji poprzez dokonywanie oceny prawnej kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice. Sąd Wojewódzki podkreślił prawidłowe rozpoznanie sprawy w administracyjnym toku instancji wywołanym m.in. odwołaniem skarżącego, którego zarzuty zostały w uzupełniającym postępowaniu dokładnie wyjaśnione. W skardze kasacyjnej W. T., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi mimo zatwierdzenia przez organ przebiegu ścieżki rowerowej oddalonej od jezdni na działce nr [...] w stopniu zdecydowanie większym niż wynika z ww. przepisów; - § 46 ust. 1 w zw. z § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi mimo zatwierdzenia przez organ poprowadzenia ścieżki rowerowej przez działkę nr [...] w sposób nie zapewniający bezpieczeństwa ruchu, w tym konieczności wyhamowania ruchu rowerowego przed skrzyżowaniem z drogą gminną w kierunku D.; - art. 112 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363), zwanej dalej specustawą drogową poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wywłaszczenie skarżącego z nieruchomości częściowo w zakresie zbędnym (niekoniecznym) z punktu widzenia potrzeby realizacji celu publicznego jakim jest budowa ścieżki rowerowej przez działkę skarżącego; - art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej Konstytucją RP poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi mimo zatwierdzenia przez organ trasy ścieżki rowerowej przez działkę nr [...] z jednoczesnym zajęciem niewspółmiernie dużej powierzchni tej działki pod inwestycję drogową w sposób przekraczający niezbędny do realizacji celu publicznego, co prowadzi do wywłaszczenia nadmiernej części nieruchomości oraz uniemożliwia korzystanie z tej nieruchomości i czerpanie z niej pożytków zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i sposobem użytkowania, a także istotnie ogranicza możliwość wykorzystania pozostałej części działki nr [...] w przyszłości, co z kolei prowadzi wprost do naruszenia wymogu ochrony prawa własności oraz łamie konstytucyjne ograniczenia w wywłaszczaniu nieruchomości, w tym proporcjonalności ingerencji w prawo własności, a dodatkowo prowadzi do naruszenia dyscypliny finansów publicznych; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, podczas gdy w ramach przedmiotowej inwestycji udało się zmodyfikować usytuowanie pierwotnie planowanych elementów drogi uwzględniając interesy i indywidualne życzenia innych stron, ale nie skarżącego, a nadto dyrektywa nakazująca rozbudowę drogi jak najmniejszym kosztem działek przyległych do pasa drogowego była stosowana wobec innych sąsiednich działek z podobną zabudową, natomiast nie zastosowano jej w odniesieniu do działki skarżącego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez organ w toku postępowania, przejawiającego się w braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, mimo istnienia obiektywnie takiej możliwości bez uszczerbku dla realizacji zamierzonej inwestycji drogowej, zapewnieniu skarżącemu jedynie pozornej możliwości udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności i równego traktowania w sposób, który powoduje utratę zaufania obywateli do organów państwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez jedynie iluzoryczne zapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu, skoro, zdaniem organu a następnie Sądu pierwszej instancji, nie ma możliwości ingerencji ani weryfikacji przebiegu ścieżki zaproponowanego przez inwestora, zatem uwagi zgłaszane w toku postępowania od samego początku przez skarżącego zostały pozbawione jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia skarżącemu przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a konkretnie brak wyraźnego wskazania, jakie względy techniczne (z przytoczeniem odnośnych przepisów prawa) zabraniały uwzględnienia uwag skarżącego co do przebiegu ścieżki przez jego działkę, zwłaszcza że według założeń takich jak uwagi skarżącego ścieżka była prowadzona w ramach tej samej inwestycji przebiegając przez sąsiednie działki; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności krytycznego podejścia do gołosłownych wyjaśnień inwestora – projektanta, złożonych w odpowiedzi na zarzuty skarżącego, co miało istotny wpływ na jej wynik. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W przypadku stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części, w jakiej inwestycja przebiega przez działkę nr [...] (przed podziałem [...]) położoną w obrębie [...], gmina (...). Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia braku możliwości uchylenia decyzji w związku z treścią art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, wniesiono o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie, dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów: ponumerowanych fotografii ścieżki rowerowej wykonanej na działce skarżącego i działkach sąsiednich wraz z opisami, które wyraźnie dokumentują przebieg drogi, na okoliczność graficznego potwierdzenia zasadności zarzutów niniejszej skargi, w tym poprowadzenia trasy z naruszeniem bezpieczeństwa ruchu, poprowadzenia trasy z nadmiernym w stosunku do koniecznego z punktu widzenia celu publicznego zajęciem działki skarżącego oraz uwzględniania prywatnych interesów właścicieli sąsiednich działek przy wytyczaniu trasy tej samej ścieżki przebiegającej przez sąsiednie działki (co dowodzi nierównego, gorszego traktowania skarżącego). Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w Radomiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika - Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych Radomiu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Kierunek rozstrzygnięcia, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sądowoadministarcyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie determinuje interes prawny skarżącego, którego granice wyznacza prawo własności przysługujące mu do działki nr [...], z której w wyniku zaskarżonej decyzji wydzielono działkę nr [...] przeznaczoną przez inwestora pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zastrzeżenia skarżącego konsekwentnie podtrzymywane w toku postępowania administracyjnego, jak i powtórzone w skardze oraz w skardze kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przeznaczenia zbyt dużej części jego działki nr [...] na cel inwestycji drogowej z powołaniem się na naruszenie przepisów o warunkach technicznych dróg publicznych oraz zasady proporcjonalności i równości przy ograniczaniu prawa własności chronionego przepisami Konstytucji RP. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza dokumentacja projektowa oraz wyjaśnienia projektanta i inwestora sformułowane w odpowiedzi na zarzuty odwołania skarżącego, wyraźnie potwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w żadnym z aspektów uzewnętrznionych w podstawach kasacyjnych. Przede wszystkim bezspornym jest, że kwestionowana inwestycja polegająca na rozbudowie drogi powiatowej nr [...], obejmująca budowę ścieżki rowerowej, ścieżki pieszo-rowerowej, poboczy oraz odwodnienia na terenie gminy (...) stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. uzasadniającą zastosowanie przepisów specustawy drogowej z jednoczesnym wywłaszczeniem nieruchomości prywatnych niezbędnych na ten cel, co pozostaje zgodne z wymogami art. 112 ust. 3 u.g.n. Organy orzekające w niniejszej sprawie w zakresie adekwatnym do charakteru przedmiotowej inwestycji oraz istoty decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w reżimie specustawy drogowej w sytuacji spełnienia wszystkich wymogów normatywnych prawidłowo wydały zezwolenie na realizację tej inwestycję potwierdzając jej zgodność z wymogami zarówno specustawy drogowej, Prawa budowlanego, w tym warunków technicznych przewidzianych dla dróg publicznych. Prawidłowo zweryfikowano również zgodność przyjętych rozwiązań technicznych, w tym zwłaszcza szerokości ścieżki rowerowej oraz jej ukształtowania względem poszerzanej jezdni drogi powiatowej, ze standardami konstytucyjnej ochrony własności, w tym proporcjonalności i równości, co słusznie w zaskarżonym wyroku potwierdził Sąd pierwszej instancji. Analiza sposobu ukształtowania przebiegu ścieżki rowerowej na całej długości rozbudowywanej drogi powiatowej z uwzględnieniem jej lokalizacji na wysokości działki skarżącego oraz z wykorzystaniem jej części o powierzchni 614 m2 potwierdza wnioski sformułowane przez Wojewodę i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że przyjęte rozwiązanie drogowe jest optymalne ze względów technicznych, niedowolne, ale w pełni kompleksowo uzasadnione w perspektywie wiedzy specjalistycznej z zakresu inżynierii drogowej i bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz w jak najmniejszym zakresie ingerujące we własność prywatną skarżącego. Powyższe wnioski orzekające organy sformułowały opierając się na wyjaśnieniach projektanta i inwestora, które tenże złożył w odpowiedzi na skonkretyzowane już w odwołaniu zarzuty skarżącego. Odpowiedź ta miała charakter zindywidualizowany i szczegółowy. Wobec tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza na etapie postępowania odwoławczego, zarzuty kasacyjne o charakterze procesowym, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. okazały się niezasadne. Postępowaniu organów administracji nie sposób zarzucić nierzetelności czy braku wszechstronności w rozważaniu zarzutów skarżącego, które mogłyby obarczyć ustalenia i oceny stanowiące podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia wadliwościami dającymi asumpt do jego skutecznego podważenia. Wskazać należy, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest tzw. decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych wraz z rozważeniem, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, co w tej sprawie uczyniły organy bez zarzutów. Tylko wyjątkowo, mianowicie gdy przeznaczenie określonej nieruchomości pod drogę i jej elementy naruszałoby zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalna byłaby odmowa udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w określonym przez zarządcę drogi miejscu bądź kształcie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Za zasadnością przyjętego przebiegu ścieżki rowerowej oddzielonej od jezdni drogi powiatowej na wysokości działki skarżącego pasem odseparowującym, przemawiała obok bezpieczeństwa ruchu konieczność uwzględniania usytuowania wzdłuż drogi rowu przyrożnego. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora takie rozwiązanie przyjęto wszędzie tam, gdzie pozwalały na to warunki zabudowy i zagospodarowania, tj. na wszystkich odcinkach, gdzie nie było ogrodzeń, zabudowań, bądź zabudowa była w znacznej odległości od pasa ruchu. Potwierdza to dokumentacja projektowa, do której w kontrze pozostają twierdzenia skarżącego, zilustrowane dokumentacją zdjęciową, odwołujące się tytułem przykładu do sytuacji działki nr [...] bez uwzględnienia liniowego charakteru inwestycji. Podobnie jest w odniesieniu do działki nr [...], położonej po drugiej stronie skrzyżowania, z której pozyskano, podobny jak w przypadku działki nr [...], teren pod ścieżkę rowerową, a ściślej mówiąc - jak wynika z projektu - pod tzw. "śluzy rowerowe", które zorganizowano po obu stronach skrzyżowania z drogą gminną dla zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze powiatowej. Dodatkowo w przypadku działki skarżącego przewidziano na jej wysokości, podobnie zresztą jak po przeciwnej stronie drogi, peron dla podróżnych, który wymagał zarezerwowania obszaru niezbędnego dla obsługi pasażerów transportu publicznego, czyli rozwiązania projektowego niestandardowego, które nie jest charakterystyczne dla wszystkich nieruchomości w skali całej inwestycji i wymagało indywidualnej oceny w kontekście skorzystania z działki nr [...]. Organy wykazały, że przyjęte rozwiązania techniczne w zakresie zarówno przebiegu ścieżki rowerowej względem jezdni drogi z uwzględnieniem pasa odseparowującego powyższe elementy, jak i szczegółowych jej parametrów technicznych z jednej strony nie odbiegają od wymogów warunków technicznych przewidzianych w rozporządzeniu, a z drugiej zaspakajają wymogi zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ingerując we własność skarżącego wyłącznie w zakresie niezbędnym do zaspokojenia wymogów interesu publicznego reprezentowanego przez potrzebę poprawy warunków drogowych, w tym bezpieczeństwa ruchu drogowego, ruchu pieszego i rowerowego. W tym kontekście nietrafne są twierdzenia skarżącego kasacyjnie, jakoby przebieg ścieżki rowerowej zaprojektowany kosztem jego działki po pierwsze, nie był konieczny w takim rozmiarze, w jakim go przewidziano, po drugie, że nie jest rozwiązaniem najmniej dolegliwym dla właściciela a przy tym niedyskryminującym i proporcjonalnym. Skarżący w szczególności nie przedstawił przekonującej argumentacji świadczącej o tym, że wywłaszczenie części jego nieruchomości pod drogę nie było niezbędne dla tej inwestycji drogowej i że ingeruje w jego nieruchomość w sposób nadmierny. Skarżącemu kasacyjnie bowiem ze stanowiącej jego własność działki nr [...] o powierzchni 1,4 ha pod ścieżkę rowerową wydzielono i przejęto działkę nr [...] o powierzchni 614 m2, co stanowi około 4,9% powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości. Trudno mówić w tej sytuacji o nadmierności ingerencji lub o tym, że istota jego prawa została unicestwiona bądź, że pozbawienie takiej części nieruchomości uniemożliwia jej wykorzystanie w dotychczasowy sposób. W tym zakresie twierdzenia skarżącego odnośnie braku możliwości dalszego pozyskiwania dopłat bezpośrednich dla rolnictwa, które zależą od areału gruntów rolnych, poza tym, że nie zostały dostatecznie sprecyzowane, to dodatkowo jawią się jako normatywnie bezpodstawne, albowiem z art. 26 ustawy z 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r., poz. 1741) wynika, że minimalną powierzchnią działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego kwalifikującą do płatności bezpośrednich jest co do zasady 0,1 ha. Skoro działka skarżącego aktualnie ma powierzchnię 1,4 ha, a po przejęciu wyodrębnionej działki pod elementy rozbudowywanej drogi publicznej pozostanie we władaniu skarżącego jeszcze ponad 1,3 ha, czyli więcej niż normatywne minimum niezbędne do uzyskania płatności bezpośrednich, to nie wykazano, aby skarżący wskutek inwestycji drogowej utracił doczasowe uprawnienia w powyższym zakresie. W rezultacie podniesione w skardze kasacyjnej argumenty zmierzające do podważenia legalności projektowanej inwestycji drogowej z punktu widzenia możliwości zrealizowania jej w innym kształcie, mniej ingerującym w uprawnienia skarżącego, uznać należało za niezasadne. Z uwagi na konieczność dostosowania inwestycji do istniejącego przebiegu pasa drogowego rozbudowa drogi o nowe elementy, w tym o ścieżkę rowerową, musiała uwzględniających istniejące elementy zabudowy i zagospodarowania terenu, wszelkie przeszkody przestrzenne i krajobrazowe oraz obiekty infrastruktury wodno-melioracyjnej (w przypadku działki skarżącego rów przydrożny). Przy tym również liniowy charakter inwestycji wymagał uwzględnienia indywidulanych uwarunkowań poszczególnych nieruchomości różniących się nawet wówczas, gdy sąsiadują ze sobą, i wzajemnego dostosowania w celu wypracowania jednolitej i spójnej koncepcji drogowej. Powyższe okoliczności wespół z wymogami bezpieczeństwa ruchu determinowały ostatecznie zarówno przebieg, jak i parametry techniczne nowoprojektowanych elementów układu drogowego, nie naruszając zasad określonych przepisami § 46 ust. 1 i 2 w zw. z § 43 rozporządzenia. Wyznaczone wskazanymi przepisami standardy techniczne za priorytetowe uznają przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu, którego zapewnieniu służyć mają wszelkie rozwiązania projektowe. Treść eksponowanego przez skarżącego przepisu § 43 rozporządzenia potwierdza, że odległość ścieżki rowerowej względem jezdni ma przede wszystkim zapewnić bezpieczeństwo ruchu, a ustawodawca określił minimalne wymogi tych odległości. Odstąpienie od tych minimalnych wymogów dopuszczono na zasadzie wyjątku w § 43 ust. 3 w zw. z § 46 rozporządzenia, nie wyłączając jednak podporządkowania wszystkich koncepcji projektowych wymogom bezpieczeństwa ruchu jako wartości nadrzędnej służącej zabezpieczeniu interesu publicznego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przyjęte w odniesieniu do jego działki rozwiązania projektowe nie wykazują cech dyskryminujących skarżącego w stosunku do właścicieli innych nieruchomości przejętych pod jej realizację. Materiały projektowe i wyjaśnienia inwestora w dostatecznym i wystarczającym stopniu zaprzeczają tego rodzaju zarzutom potwierdzając, że zastosowanie rozwiązania w postaci pasa odseparowującego ścieżkę rowerową od jezdni i tym samym odsunięcie jej od krawędzi jezdni w sposób zaspakajający wymogi bezpieczeństwa ruchu, zastosowano wszędzie tam, gdzie nie było przeszkód przestrzennych w postaci ogrodzeń, zabudowań usytuowanych w zbliżeniu do granicy z drogą. Kierując się tą zasadą zaprojektowano przebieg ścieżki rowerowej z uwzględnieniem jej odsunięcia od krawędzi jezdni również w przypadku takich nieruchomości, jak m.in. działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...].[...],[...]. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby w niniejszej sprawie doszło w do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 czy 32 ust. 1 Konstytucji RP bądź też art. 112 ust. 3 u.g.n., albowiem nie tylko skarżącego dotknęły rozwiązania lokalizujące ścieżkę rowerową w odseparowaniu od jezdni drogi powiatowej (co znajduje odzwierciedlenie w zatwierdzonej dokumentacji projektowej) przede wszystkim w celu skorelowania jej z przebiegiem rowu przydrożnego oraz zapewnienia właściwych warunków technicznych, w tym bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wdrożone rozwiązanie w swoich skutkach, które będą zresztą zrekompensowane skarżącemu odszkodowaniem, nie wykazuje cech zbędnego bądź nadmiernego ograniczenia jego prawa własności. Niewątpliwie realizacja przedmiotowej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżącego, których wydzielone części znajdą się w liniach rozgraniczających drogę publiczną, stanowi naruszenie jego interesu. Natomiast przebieg ścieżki rowerowej kosztem dotychczasowej działki skarżącego będzie oddziaływał na sposób korzystania z jego własności. Oceniając jednak, czy zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów skarżącego należało mieć na uwadze, że inwestor realizując inwestycję działa w szczególnym interesie publicznym nakierowanym na realizację systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki i to o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. O takim niezgodnym z prawem naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie można mówić w okolicznościach niniejszej sprawy. W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję, trafnie uznały, że nie istnieją przesłanki do podważenia legalności kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań w zakresie przebiegu ścieżki rowerowej z wykorzystaniem dotychczasowej działki nr [...]. Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.