II OSK 1734/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 26/22 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., VII SAB/Wa 26/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na bezczynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków (zwany dalej "Wojewódzkim Konserwatorem") w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K. zarzucając naruszenie: – art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 53 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej "u.p.z.p.’') poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewódzki Konserwator nie pozostawał w stanie bezczynności, podczas gdy organ ten od [...] września 2021 r., to jest momentu doręczenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej "Ministrem") z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...], do [...] lutego 2022 r., to jest dnia wydania rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Konserwatora, nie wydał rozstrzygnięcia, chociaż powinien to uczynić w terminie 2 tygodni. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że brak wydania rozstrzygnięcia przez organ przez okres ponad 6 miesięcy, w sytuacji gdy organ miał na to wyłącznie 2 tygodnie, nie stanowi podstawy do uznania, że organ ten pozostawał w stanie bezczynności. T. K. podkreślił, że brak akt postępowania, wbrew ocenie Sądu, nie może stanowić okoliczności wyłączającej bezczynność, w sytuacji kiedy organ biernie oczekuje na zwrot akt oraz nie podejmuje w istocie żadnej czynności, która rzeczywiście zmierzałaby do zwrotu akt postępowania. Akceptacja stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadziłaby do sytuacji, w jakiej organy administracji publicznej mogłyby przez kilka lub kilkanaście miesięcy biernie oczekiwać na zwrot akt i przedłużać w ten sposób prowadzone postępowanie, natomiast strona byłaby w istocie pozbawiona jakiegokolwiek środka dyscyplinującego organ do załatwiania sprawy, już nie tylko w terminach zakreślonych przepisami prawa, ale wręcz w rozsądnym terminie; – art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 dnia czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewódzki Konserwator nie pozostawał w stanie bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa, podczas gdy okoliczności sprawy – wielomiesięczna bezczynność organu oraz nieprzekazanie do Ministra ponaglenia na bezczynność – wskazują, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego trzeba mieć na uwadze, że Wojewódzki Konserwator miał wyłącznie 2 tygodnie na wydanie w sprawie rozstrzygnięcia, a nie 1 miesiąc albo 2 miesiące w sprawie szczególnie skomplikowanej. Dlatego też ponad pół roczną bezczynność należy ocenić ad casum, co przedkłada się na uznanie, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia obowiązków w zakresie terminu do rozpatrzenia sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że Wojewódzki Konserwator pozostał w stanie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że przedmiotem skargi przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora, który zdaniem T. K. nie rozpatrzył w ustawowym terminie przedstawionego przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działkach [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w Warszawie. Zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy odcinka postępowania po tym, jak dotychczasowe odmowne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora zostało uchylone przez Ministra postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...], a sprawa (uzgodnienia) przekazana do ponownego rozpatrzenia. Poza sporem jest, że powyższe postanowienie Ministra zostało przesłane Wojewódzkiemu Konserwatorowi w dniu [...] września 2021 r. Nie zostały jednak przekazane (zwrócone) organowi pierwszej instancji akta sprawy, w tym projekt decyzji podlegającej uzgodnieniu. Wojewódzki Konserwator dwukrotnie występował do Ministra o zwrot akt administracyjnych (pisma z [...] października 2021 r. oraz z [...] grudnia 2021 r.) i do zwrotu tego doszło w dniu [...] stycznia 2022 r., w ślad za pismem Ministra z dnia [...] grudnia 2021 r. Dodać należy też, że w niniejszej sprawie termin do załatwienia sprawy (uzgodnieniowej) przez Wojewódzkiego Konserwatora określają przepisy szczególne, do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a. Jest to termin dwutygodniowy określony w art. 106 § 3 K.p.a. na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Trzeba przy tym zastrzec, że z uwagi na procedowanie Wojewódzkiego Konserwatora po wydaniu postanowienia kasacyjnego, nie dochodzi do skutku "milczącego współdziałania", co trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji na stronach 5 i 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przedstawiając zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. T. K. twierdzi, że Wojewódzki Konserwator, wbrew orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pozostawał w bezczynności od dnia [...] września 2021 r., kiedy to doręczono temu organowi kasacyjne postanowienie Ministra, aż do [...] lutego 2022 r., kiedy wydał nowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyżej przedstawionego stanowiska T. K. Dla uściślenia należałoby zaznaczyć, że wywiedziony zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a więc przepisu stanowiącego podstawę do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego o stwierdzeniu bezczynności organu, należy łączyć z przepisem, który określa uchybiony termin dla wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. W rozważanym przypadku właściwym przepisem, który określa ten termin wydania postanowienia uzgodnieniowego, jest art. 106 § 3 K.p.a., a nie art. 53 ust. 5 P.p.s.a. Pomijając powyższy aspekt Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że w sprawie nie można postrzegać bezczynności organu tak, jak czyni to skarżący. Postanowienie kasacyjne Ministra datowane na [...] sierpnia 2021 r. wprawdzie zostało doręczone Wojewódzkiemu Konserwatorowi [...] września 2021 r., to jednak takie doręczenie nie wywołało skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. Doręczenie decyzji czy postanowienia przez organ drugiej instancji organowi pierwszej instancji jest praktyką stosowaną w administracji, jednakże jest to czynność, której można przypisać co najwyżej walor informacyjny. Nie jest to natomiast "doręczenie" ze skutkiem procesowym. Organ pierwszej instancji, w przypadku jeżeli doszło do wydania decyzji czy postanowienia na podstawie art. 138 § 2 (względnie w zw. z art. 144) K.p.a., obowiązany jest załatwić sprawę w stosownym ustawowym terminie liczonym od daty zwrotu mu akt sprawy przez organ odwoławczy/zażaleniowy. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że Minister przekazał Wojewódzkiemu Konserwatorowi akta administracyjne [...] stycznia 2022 r. i po tym dniu rozpoczął swój bieg termin załatwienia sprawy (ponownego) uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarga T. K. na bezczynność została błędnie wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i została ona przez ten Sąd przesłana organowi (VII DK/Wa 213/21) 16 grudnia 2021 r. Można więc przyjąć, że jest do data, w której nastąpił procesowy skutek wniesienia skargi na bezczynność. Wskazanie na tą datę jest o tyle istotne, że stan bezczynności organu rozpatruje się zasadniczo na datę wniesienia skargi. W grudniu 2021 r. Wojewódzki Konserwator nie był bezczynny, gdyż wówczas nie otrzymał jeszcze akt administracyjnych wraz z postanowieniem kasacyjnym Ministra i nie biegł dla organu uzgadniającego pierwszej instancji termin do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Na datę wniesienia skargi Wojewódzki Konserwator nie był bowiem bezczynny w załatwieniu sprawy (uzgodnienia). Tym samym – skoro Wojewódzkiemu Konserwatorowi na datę wniesienia skargi nie można postawić zarzutu bezczynności – nie mógł być uznany za skuteczny także zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., w oparciu o które to przepisy T. K. wywodził, iż organ miał dopuścić się bezczynności o charakterze rażącym. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny – wyraziwszy powyższe stanowisko – chciałby zaznaczyć, że rozpoznając sprawę nie lekceważył argumentacji skarżącego akcentującego, że pomiędzy datą, gdy Wojewódzki Konserwator otrzymał (choćby informacyjnie) postanowienie kasacyjne Ministra, a datą kiedy wydał nowe rozstrzygnięcie, minęło kilka miesięcy. Sąd ma świadomość, że rzeczywiście w kompleksowym ujęciu skarżący długo oczekiwał na zakończenie sprawy (uzgodnieniowej). Trzeba jednak pamiętać, że bezczynność stanowi określonego rodzaju zarzut niedziałania organu administracji publicznej ujęty w ramy formalne środka zaskarżenia, jakim jest skarga na bezczynność. Bezczynność zarzuca się określonemu organowi za okres, w którym zgodnie ze stosownymi przepisami o terminach załatwienia spraw powinien on zmierzać do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie, jak zaznaczono w poprzednich akapitach, bezczynność zarzucono organowi pierwszej instancji w dacie, gdy nie otrzymał jeszcze zwrotnie akt administracyjnych wraz z postanowieniem uchylającym i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia. Można nadmienić – przy czym jest to uwaga wyłącznie przedstawiona na marginesie niniejszej sprawy i dla ukazania szerszego kontekstu instytucji bezczynności – że w przypadku wystąpienia stanu takiego, jak ten, który tak zaniepokoił skarżącego, czyli długotrwałego niezwracania przez organu odwoławczy akt administracyjnych, można ewentualnie rozważyć wniesienie skargi na bezczynności tego właśnie organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Natomiast opieszałość organu pierwszej instancji, który wiedząc, że jego decyzję/postanowienie uchylono, biernie oczekiwałby na opóźniający się zwrot akt administracyjnych i co mogłoby skutkować nieuzasadnionym przedłużeniem postępowania ponad ramy niezbędne do załatwienia sprawy, można byłoby ewentualnie kwalifikować w kategoriach przewlekłości postępowania. Obie powyższe uwagi przedstawiono jednak wyłącznie na ubocznie, gdyż skarżący nie zarzucał bezczynności Ministrowi, ani też nie wnosił skargi na przewlekłość. Wnosił jedynie skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora, która – jak wyjaśniono – w dacie wniesienia skargi nie wystąpiła. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] grudnia 2022 r. (k. [...] akt sądowych).