II OSK 1792/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 764/23 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2023 r, nr WOA.7721.228.2023.RD w przedmiocie kosztów robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 764/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględnił skargę M. D. (strona, skarżący) i uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr PINB 5153/8/2017 w przedmiocie obciążenia kosztami robót budowlanych. W punkcie drugim wyroku Sąd pierwszej instancji zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu Sądu zarzucił naruszenie: - art. 174 pkt 1, art. 145 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a.") poprzez: - błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na mylnym rozumieniu przepisu art. 69 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2024 r., poz. 725, dalej Prawo budowlane), tj. że organy nadzoru budowlanego zastosowały przepis art. art. 69 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, co do nieruchomości, na której jest lub był posadowiony obiekt budowlany, podczas gdy w rzeczywistości organy nadzoru budowlanego zastosowały go do obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego w [...] przy ul. [...] na nieruchomości - działce nr ew. [...] obręb [...], zatem nie zastosowały go, co do nieruchomości gruntowej; - błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na mylnym rozumieniu przepisu art. 69 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2024 r., poz. 725, dalej Prawo budowlane), tj., że kurator spadku może być adresatem decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego dopiero z dniem prawomocnego ustanowienia go kuratorem spadku, i że nie można go obciążyć kosztami wykonanych robót budowlanych w budynku, będącym elementem spadku nieobjętego, a podjętych przez nadzór budowlany w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, polegających na rozbiórce budynku położonego w [...] przy ul. [...], na dz.nr ew. [...], obręb [...], w czasie gdy sąd powszechny jeszcze nie ustanowił go kuratorem spadku po zmarłych K. B. i J. B.; - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) poprzez bezpodstawny zarzut, że organy nadzoru budowlanego nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej, tj. że organy nadzoru nie zainicjowały właściwego postępowania i nie pozyskały postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenia dziedziczenia w formie aktu notarialnego; - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zaistniała przesłanka do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego; - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ zawieszając postępowanie administracyjne powinien równocześnie wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego sądu; - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku wyrażające się w zaleceniu dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], aby wystąpił do sądu powszechnego o ustalenie spadkobierców po zmarłych J. B. i K. B., mimo że został ustanowiony przez sąd kurator spadku, nad którym nadzór sprawuje sąd spadku. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do pierwszego zarzutu, wskazać należy, że jest on niezrozumiały bowiem Sąd dokonał interpretacji art. 69 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane tożsamej z interpretacją organu administracji wskazaną skardze kasacyjnej, tj. uznał, że przewidziane w art. 69 ust. 1 ustawy niezbędne środki zabezpieczające mogą być wdrażane na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a więc budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego w [...] przy ul. [...] na nieruchomości - działce nr ew. [...] obręb [...], a nie na koszt właściciela lub zarządcy nieruchomości. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że ustawowy obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, ciąży na właścicielach lub zarządcach tych obiektów (art. 61 pkt 1 ustawy). Powyższy obowiązek ustawowy jest konkretyzowany i indywidualizowany za pośrednictwem decyzji administracyjnych. Adresatami powyższych decyzji są właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 726/12, LEX nr 1372131) stwierdził, że ponieważ adresatami przepisów art. 61-70 są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, dlatego organy administracji publicznej, wydając decyzje na podstawie tych przepisów, zobligowane są do wyjaśnienia sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie. Właśnie ustalenie adresata decyzji - w ocenie Sądu I instancji - jest istotą sprawy i nastąpiło w sposób wadliwy. Słusznie uznał Sąd - powołując się na orzecznictwo sądowe - że kosztami zastosowania takiego środka może być obciążony jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na którym ciążą w stosunku do tego obiektu obowiązki, o jakich mowa w art. 61 ustawy. Tym samym nie może być nim obciążony podmiot, który w chwili zastosowania środka zabezpieczającego nie był właścicielem lub zarządcą obiektu objętego tym środkiem. Sekwencja zdarzeń w sprawie, a więc przede wszystkim data dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na ul. [...] w [...] (faktura z dnia 29 września 2017 r.) oraz data ustanowienia skarżącego jako kuratora spadku (postanowienie Sądu Rejonowego w K., I Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns 648/18 z dnia 30 maja 2018 r.) doprowadziła Sąd do słusznego przekonania, że skarżący obiektywnie nie mógł stać się - jako kurator spadku - zarządcą tego obiektu. Na skarżącym nie mogły spoczywać jakiekolwiek obowiązki z art. 61 ustawy ponieważ obiekt budowlany, do którego obowiązki te miałyby się odnosić, nie istniał w dacie, w której stał się on kuratorem. Zatem do skarżącego z tego tytułu nie mógł być skierowany nakaz wynikający z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów dotyczących konieczności ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie oraz podjęcia czynności w dotyczących postępowania o stwierdzenie nabycia spadku to wyjaśnić należy, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd zobowiązany był do wyrażenia oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.