II OSK 1855/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 103/24 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2024 r. nr 409.205/B-4/7/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 103/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: Kolegium, SKO, skarżący kasacyjnie) z 15 stycznia 2024 r. nr 409.205/B-4/7/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zabłudowa (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z 23 listopada 2023 r. nr RGiGG.6730.193.2023. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 27 czerwca 2023 r. (zmienionym 11 września 2023 r.) wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 2 MW wraz z magazynem energii o mocy 10 MW i pojemności do 25 MWh oraz infrastrukturą techniczną, na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Burmistrz, decyzją z 23 listopada 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium zaskarżoną decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium, pomimo błędnej klasyfikacji planowanego przedsięwzięcia jako infrastruktury technicznej, postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji zostało przeprowadzone przez Burmistrza zgodnie z prawem. WSA w Białymstoku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które sąd wojewódzki wziął pod uwagę z urzędu. Wyjaśniono, że przedmiotowa działka posiada powierzchnię 7,1101 ha i w jej skład wchodzą grunty o różnym przeznaczeniu, tj. użytki klasy RIIIb, RIVa, RIVb, RV, RVI, PsIV, PsV i LsV. Dalej, że grunt o przeznaczeniu LsV posiada powierzchnię 0,6005 ha. Wskazano, że do wniosku dołączono postanowienie Starosty Powiatu Białostockiego z 22 sierpnia 2023 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia na części działki nr [...], obejmującej grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego sklasyfikowane jako RIVa, RIVb i RV, które nie wymagają uzyskania decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2409; dalej: u.o.g.r.i.l.). Sąd wojewódzki zaznaczył, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii dopuszczalności sytuowania przedmiotowej inwestycji na części działki nr [...]. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że "usytuowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem skarżonej decyzji nie stanowi elementu niniejszego postępowania, a szczegółowe kwestie z tym związane będą przedmiotem kolejnego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę". Zdaniem sądu pierwszej instancji, przy takim stanowisku organów, planowana inwestycja może zostać zlokalizowana na dowolnej części działki nr [...]. Wskazano, że dołączony do wniosku rysunek przedstawiający działkę nr [...] (granice oznaczone kolorem czerwonym) i sztucznie wyodrębniony teren inwestycji oznaczony literami A, B, C i D bez jakiegokolwiek oznaczenia usytuowania tego terenu (odległości od drogi i pozostałych trzech granic działki) w żaden sposób nie określają położenia tego terenu. Także załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie określa położenia sztucznie wydzielonego terenu inwestycyjnego oznaczonego literami A, B, C i D. Na rysunku tym znajduje się tylko jedna linia wyznaczająca nieprzekraczalną linię zabudowy – 15 m od granicy z działką nr [...] (stanowiącą drogę). Co do pozostałych zaś trzech granic tego terenu w załączniku wprawdzie wrysowano linie rozgraniczające ten teren, ale nijak nie wskazano, jak je sytuować. Podkreślono, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tymczasem przyjęty przez organy sposób zaznaczenia tego terenu na załączniku graficznym do decyzji warunku tego nie spełnia. W ocenie sądu wojewódzkiego omawiana kwestia jest istotna, bowiem część działki nr [...] ma przeznaczenie LsV, a zatem są to grunty leśne. Tym samym zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wyłączenie gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie takiej decyzji nie uzyskano, a organy w ogóle kwestii tej nie rozważyły. Zdaniem sądu wojewódzkiego wyjaśnienie tej kwestii jest bezwzględnie wymagane art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Podniesiono, że w stanie faktycznym sprawy, prawidłowe wyznaczenie terenu, na którym planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest istotną dla sprawy okolicznością faktyczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak zweryfikowania wyznaczenia terenu planowanej inwestycji w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji, jako część działki nr [...], został określony zgodnie z wnioskiem inwestora na obszarze nie stanowiącym gruntów leśnych; II. naruszenie prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w aspekcie ochrony gruntów leśnych, w sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji nie stanowi gruntu leśnego, a jest gruntem rolnym, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, co zostało stwierdzone przez organ uzgadniający w zakresie ochrony gruntów rolnych; b) pkt 7.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 2462; dalej: rozporządzenie w sprawie formularza), poprzez jego niezastosowanie, a który wskazuje na sposób wyznaczania przez inwestora terenu inwestycji jako obejmujący część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna Kolegium jest usprawiedliwiona. Sąd wojewódzki dopatrzył się naruszenia przepisów procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - oceniając materiał zgromadzony w sprawie oraz poczynione wedle niego ustalenia w zaskarżonej decyzji jako niejasne, nieprecyzyjne i tym samym niewystarczające do podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stanowisko powyższe jest błędne. Kluczowe w tej sprawie jest prawidłowe odczytanie dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, w szczególności map załączonych do wniosku, części graficznej analizy urbanistycznej oraz części graficznej decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2-4 rozporządzenia). Jak stanowi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej, oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem. Dalej, jak słusznie zauważa Kolegium - pkt 7.2 załącznika do rozporządzenia w sprawie formularza wyraźnie przewiduje, że teren inwestycji może obejmować również część działki ewidencyjnej. Jako niekwestionowany należy przyjąć fakt, że strona w załączniku mapowym do wniosku wydzieliła jako teren inwestycji część działki nr [...], wyraźnie oznaczoną i wydzieloną niebieskimi liniami i oznaczeniem literowym ABCD. Taki zakres terenu inwestycji został przyjęty w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym oznaczony czarnymi konturami i literami ABCD. Nie można zgodzić się z oceną sądu wojewódzkiego, że teren inwestycyjny nie "został usytuowany". Przeciwnie – wyznaczeniu granic terenu inwestycji służą załączniki mapowe i taki materiał mapowy został przedłożony zarówno na etapie wniosku, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Analiza mapy oraz konturów użytków objętych tak wyznaczonym terenem inwestycji prowadzi do tożsamego wniosku jak przyjęty przez organy, że teren ten to użytki rolne oznaczone symbolami: RIVa, RIBb, RV. Tym samym w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. grunty te nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Kluczowe jest stwierdzenie WSA w Białymstoku, że "w załączniku wprawdzie wrysowano linie rozgraniczające ten teren, ale nijak nie wskazano, jak je sytuować". Tutaj należy stwierdzić, że w toku sprawy ustalenia warunków zabudowy nie sytuuje się linii rozgraniczających, lecz określa się granice terenu objętego wnioskiem poprzez wrysowanie ich na mapę o odpowiedniej skali. Nie ma żadnego innego wymogu, bowiem linie te nie będą sytuowane w terenie. Służą one jedynie wyznaczeniu terenu inwestycji. Dokładne usytuowanie obiektu objętego warunkami zabudowy nastąpi w pozwoleniu na budowę. Stąd zupełnie niezrozumiałe jest odnoszenie się do użytku Ls znajdującego się co prawda na działce nr [...], ale którego kontury znajdują się w zupełnie innej części tej działki, poza wyznaczonym terenem inwestycji. W pełni zatem zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Bezpodstawnie bowiem WSA w Białymstoku uchylił zaskarżone decyzje dopatrując się naruszenia przepisów procesowych, które to naruszenie nie miało w rzeczywistości miejsca. Skutkowało to błędnym przyjęciem, że w ten sposób mógł zostać naruszony art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przepis ten został tymczasem prawidłowo zastosowany w procesie wydawania decyzji, gdyż teren inwestycji nie obejmuje terenów, które wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zasadność zarzutów skargi kasacyjnej usprawiedliwiała uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi złożonej do WSA w Białymstoku bowiem istota sprawy została wyjaśniona. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Oznacza to, że przepisów art. 61 pkt 1-2 nie stosuje, pkt 4 został spełniony, pkt 3 także – organ ustalił, ze uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji przedsięwzięcia (dotyczy jedynie zaopatrzenia w energię elektryczną). Odnośnie zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5) zasadnie nie stwierdzono, aby decyzja naruszyła jakiekolwiek przepisy odrębne. Co do pkt 6 stan faktyczny nie dotyczy sytuacji wynikających z tego przepisu. Wobec powyższego zaistniały przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku w skardze kasacyjnej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.