II OSK 1886/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 105/24 w sprawie ze skargi E. G. i B. K. na Uchwałę nr XLIV/607/2023 Rady Gminy Tarnów z dnia 10 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 105/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. G. i B. K. na uchwałę nr XLIV/607/2023 Rady Gminy Tarnów z dnia 10 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów (dalej także jako: Studium, uchwała). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżące są właścicielkami działek o nr [...] (E. G.) oraz [...] (B. K.) położonych w K., gm. Tarnów, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – oznaczonych w Studium symbolem AG. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że zasady obowiązujące organ przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały określone w treści art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej w dacie procedowania Studium (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej jako: u.p.z.p.). Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że Studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Fakt umiejscowienia terenów przemysłowych oznaczonych symbolem AG w pobliżu terenów mieszkalnych nie jest przypadkowy ani arbitralny – lecz wynika z istniejącego już od kilkudziesięciu lat faktycznego wykorzystywania danego terenu. Jak wskazano w uzasadnieniu, z analizy porównania zmiany przeznaczenia sprzed i po uchwaleniu kwestionowanego Studium wynika, że teren AG został zmniejszony w swoim zasięgu blisko o połowę, a tereny które wyłączono z obszaru AG przeznaczono pod usługi (UP) oraz zabudowę mieszkaniową (WM). Sąd wskazał także na przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków działek ze spornego obszaru – tereny przemysłowe. Analiza akt planistycznych, jak również części tekstowej i graficznej Studium doprowadziła sąd pierwszej instancji do wniosku, że ochrona przyrody i ochrona zabytków została w Studium uwzględniona. Na terenie AG zaznaczono wyraźnie obiekty wpisane do rejestru zabytków jak i pomniki przyrody, wskazano ich liczbę i precyzyjne położenie, co wprowadza konkretne obowiązki dla właściciela tych terenów. E. G. (dalej także jako: skarżąca kasacyjnie) wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), przez nieprawidłowe wykonanie wymiaru sprawiedliwości polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania sprawy i w konsekwencji uznanie, że uchwalenie zaskarżonej uchwały nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności: a) poprzez pominięcie faktu, iż Studium wprowadzone inkryminowaną uchwałą - wbrew dotychczas obowiązującemu studium z 2008 roku - dopuszcza w pobliżu terenów mieszkalnych prowadzenie uciążliwej działalności produkcyjnej i innej, stanowiącej przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagana; b) w zakresie prowadzącym do błędnych ustaleń, iż na gruncie Studium teren, na którym dopuszczono ww. uciążliwą działalność gospodarczą został w stosunku do wcześniejszych dokumentów planistycznych (studium z 2008 r.) zmniejszony blisko o połowę, podczas, gdy studium z 2008 r. w ogóle takiej uciążliwej działalności nie dopuszczało, a działalność taka była prowadzona wyłącznie na działce nr [...] (na podstawie decyzji WZ); c) w zakresie dotyczącym uznania, iż teren oznaczony symbolem "AG" w Studium uchwalonym inkryminowaną uchwałą oraz teren oznaczony w studium z 2008 roku symbolem "O" przewidują tożsame przeznaczenie danego obszaru, podczas gdy oznaczenie "AG" (w przeciwieństwie do oznaczenia "O") wprowadza możliwość prowadzenia na tych terenach uciążliwej działalności gospodarczej, w tym produkcyjnej i innej, stanowiącej przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest wymagana oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być wymagana; d) w zakresie dotyczącym ustalenia, iż fakt umiejscowienia terenów przemysłowych (symbol AG w Studium) w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych wynika z faktycznego wykorzystania tych terenów, podczas gdy w praktyce takie faktyczne wykorzystanie tych terenów jest ograniczone wyłącznie do działki nr [...] (na podstawie decyzji WZ) i nie obejmuje innych działek ewidencyjnych dla których przewidziano w Studium przeznaczenie poprzez zastosowanie oznaczenia "AG"; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska, tj. niewskazanie przyczyn, dla których sąd pierwszej instancji uznał, iż organ planistyczny nie jest związany postanowieniami rozporządzenia Wojewody Tarnowskiego z dnia 16 stycznia 1996 roku w sprawie uznania tworów przyrody za pomniki przyrody (Dz. Urz. Województwa Tarnowskiego z dnia 26 stycznia 1996 r., nr 1 poz. 2), co skutkuje dopuszczeniem możliwości prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej (tj. działalności usługowej, produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne, itp.) na położonych w m. K. dz. nr [...] i dz. nr [...], na których znajdują się pomniki przyrody objęte ochroną i zakazami wynikającymi z ww. rozporządzenia, które to zakazy są w sposób oczywisty sprzeczne z możliwością prowadzenia ww. uciążliwej działalności gospodarczej; 4) art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środka określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a., mimo że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu, gdyż ma bezpośredni wpływ na dotychczasowe zagospodarowanie i wykorzystanie nieruchomości skarżącej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planu miejscowego. Ponadto podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.: 5) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie do nadużycia przez organ władztwa planistycznego wyrażającego się w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności przez skarżącą, co nie znajduje podstawy w obowiązującym prawie i interesie ekonomicznym; 6) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie nadużycia przez organ władztwa planistycznego, tj. nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej polegającego na dopuszczeniu możliwości prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej (tj. działalności produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne, itp.) na położonych w m. K. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], będących terenami położonymi w sąsiedztwie nieruchomości (w tym skarżącej) stanowiących zabudowane tereny mieszkalne (od lat w ten sposób wykorzystywane) oraz tereny rekreacyjne i użyteczności publicznej; 7) art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie za dopuszczalne zamieszczenia w Studium symbolu AG (tereny produkcyjne, przetwórcze, bazy, składy, centra logistyczne), jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu położonego w m. K. (dz. ew. nr na położonych w m. K. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), co nie uwzględnia obowiązujących norm prawnych, dotychczasowego przeznaczenia tych terenów oraz istniejącego stanu zagospodarowania terenu i zasad ładu przestrzennego, jak również narusza zasadę izolacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; 8) § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit. a, d, e i pkt 7 rozporządzenia Wojewody Tarnowskiego z dnia 16 stycznia 1996 r. w sprawie uznania tworów przyrody za pomniki przyrody (Dz. Urz. Województwa Tarnowskiego z dnia 26 stycznia 1996 r., nr 1 poz. 2) poprzez jego niezastosowanie skutkujące dopuszczeniem możliwości prowadzenia uciążliwej działalności (tj. działalności usługowej, produkcyjnej, przetwórczej, bazy, składy, centra logistyczne itp.) na położonych w m. K.. W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W piśmie z dnia 13 czerwca 2025 r., niestanowiącym odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ planistyczny podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazany w ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) jest przepisem ustrojowym. Określa zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a w związku z tym co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut jest bezpodstawny, ponieważ sąd nie wyszedł poza zakres postępowania sądowadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się również zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku nie oznacza, że sąd pierwszej instancji uchylił się od dokonania kontroli (art. 3 § 1 p.p.s.a.), natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu spełnia wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a. we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie. Sąd odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi. Zwięzłość uzasadnienia nie świadczy o jego wadliwości. Należy także zwrócić uwagę, że sąd – co błędnie sugeruje skarżąca kasacyjnie – nie uznał, że organ planistyczny nie jest związany postanowieniami powołanego przez stronę rozporządzenia. Nie można zatem skutecznie zarzucić sądowi braku uzasadnienia w tym zakresie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też podważeniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu, że akta sprawy są niekompletne. Nie wskazała własnych ustaleń sądu, które nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych aktach sprawy oraz nie wykazała pominięcia istotnej części akt, co mogłoby prowadzić do wniosku o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Już sam sposób sformułowania zarzutów w punkcie drugim skargi kasacyjnej wskazuje, że strona podważa konkluzje i oceny sądu – nie zaś ustalenia, które legły u ich podstaw. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała zatem ani tego, że wyrok nie został wydany na podstawie akt sprawy, ani że ewentualne uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że doprowadziłoby do wydania innego rozstrzygnięcia. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej, jednakże należy podkreślić, że ustalenia sądu w zakresie faktycznego przeznaczenia terenu znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, mimo że w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji strona przedstawiła w tym zakresie kontrargumenty. Strona nie wywiodła, że analiza porównawcza uchwały i studium z 2008 r. przeprowadzona przez sąd jest nieprawidłowa z uwagi na brak odpowiedniej dokumentacji lub pominięcie istotnej jej części. Zakwestionowała jedynie dokonaną przez sąd ocenę. Skarżąca kasacyjnie powołała jako wzorzec kontroli art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazała także na naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p., który ma dwie jednostki redakcyjne – zarzut nie jest zatem wystarczająco precyzyjny. Odnosząc się do dalszej argumentacji skargi kasacyjnej, należy wskazać, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń. Gminna polityka przestrzenna często wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy sprzecznymi interesami indywidualnymi lub interesem indywidualnym a publicznym. Treść aktów planistycznych wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli konkretnych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. Rozwiązując takie konflikty należy uwzględniać ogólne zasady konstytucyjne, w tym zasadę proporcjonalności. Podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, skarżąca kasacyjnie wskazała, że Studium wprowadza na spornym terenie uciążliwą aktywność gospodarczą. Wymaga podkreślenia, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o charakterze ogólnym. Wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie muszą być przenoszone wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o konkretnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o danym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów (por. m. in. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2577/23). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że istnieją podstawy do przeznaczenia spornego obszaru na tereny aktywności gospodarczej (dotychczasowy faktyczny sposób zagospodarowania, kierunki wskazane w studium z 2008 r. oraz treść ewidencji gruntów i budynków). Nie oznacza to jednak, że obszar ten zostanie przeznaczony w miejscowym planie pod tak intensywną działalność produkcyjną, przetwórczą itd., która będzie nie do pogodzenia z sąsiadującą zabudową mieszkaniową. W szczególności treść Studium nie przesądza o realizacji na tym obszarze przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie Studium nie narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., ponieważ uwzględnia istniejący stan zagospodarowania i zasady ładu przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska, że na spornym obszarze istnieje już zabudowa gospodarcza. Obszar AG został wyodrębniony w sposób tworzący spójną całość, ponadto częściowo został oddzielony od zabudowy mieszkaniowej obszarem UP. Za niezasadny należało także uznać zarzut wyrażony w punkcie ósmym skargi kasacyjnej. W szczególności należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała sprzeczności między Studium a ochroną konkretnych pomników przyrody, wymienionych w załączniku do ww. aktu. Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, co uzasadniało jej oddalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a.