II OSK 1933/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1060/21 w sprawie ze skargi U. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1060/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę U. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 25 czerwca 2021 r., nr WINB-WOA.7722.113.2021.RL/AS uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr PINB.II.70035.1.2.2018 o zawieszeniu – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") – postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Częstochowie, w obrębie usytuowanego na parterze lokalu użytkowego nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") "w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy" art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a.; 2. art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z "7,77 oraz 80" K.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej organ tymczasem w sposób niewyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy, a także nie wyjaśnił stanu faktycznego w sprawie, gdzie podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny; 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjścia poza granice skargi. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] toczyło się od maja 2018 r., a dotyczyło prac przy częściach wspólnych budynku – przebudowie polegającej na usunięciu części ściany zewnętrznej pod jedną z witryn oraz zarazem podmurowanie ściany zewnętrznej pod osadzenie nowej witryny, co doprowadziło do zmiany usytuowanie drzwi wejściowych do lokalu w ścianie zewnętrznej. U. P. wniosła o zawieszenie powyższego postepowania wskazując, że z jej wniosku przed Sądem Rejonowym w Częstochowie pod sygn. akt II Ns 2405/20 toczy się postępowanie o ustanowienie zarządcy przymusowego we Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w Częstochowie (dalej "Wspólnota"), co może mieć wpływ na wyrażenie przez tę Wspólnotę zgody na realizację objętych postępowaniem robót budowlanych. Powiatowy Inspektor jej wniosek uwzględnił i zawiesił postępowanie. Powyższe postanowienie, po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty, uchylił Wojewódzki Inspektor, który zwrócił uwagę, że Wspólnota po pierwsze posiada wybrany zarząd, a po drugie kwestia wyrażenia przez nią zgody na wykonanie robót polegających na zmianie wejścia do lokalu użytkowego była już przedmiotem uchwały Wspólnoty nr 9/03/2018 z dnia 21 marca 2018 r. Za wyrażeniem zgody na proponowane zmiany nie głosował żaden członek Wspólnoty. Oddalając skargę U. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaaprobował stanowisko Wojewódzkiego Inspektora. Przypomniał, że obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi tylko wówczas, gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wprawdzie jednym z warunków legalizacji samowolnie wykonanych robót w budynku przy ul. [...] jest prawo dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, jednak takim prawem powinien on dysponować już w czasie realizacji robót budowlanych, a najpóźniej powinien się nim wykazać w toku postępowania legalizacyjnego. Jeżeli prawa takiego nie wykaże, to obowiązkiem, a nie uprawnieniem, organów jest wydanie orzeczenia w oparciu o stan prawny istniejący w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Sąd przypomniał przy tym, że skarżąca nabyła lokal objęty robotami legalizacyjnymi 16 grudnia 2018 r., a z wnioskiem do Wspólnoty o zaaprobowanie wykonanych przez nią robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku wystąpiła dopiero 28 kwietnia 2020 r., chociaż o postępowaniu legalizacyjnym wiedziała od samego początku jego trwania (również jako pełnomocnik poprzedniego współwłaściciela lokalu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przed rozpoznaniem przedstawionych przez U. P. zarzutów należy wskazać, że skarga kasacyjna przygotowana została niestarannie. Po pierwsze dwa podniesione w niej zarzuty dotyczą "art. 151 § 1" P.p.s.a., którego to przepisu nie ma w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny jest wprawdzie związany skargą kasacyjną, jednak z uwagi na fakt, że oczywistym jest, iż autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 151 P.p.s.a., przyjął, że zarzut dotyczy tego właśnie przepisu, a wskazanie na "§ 1", nastąpiło na skutek oczywistej omyłki. Po drugie, kolejny zarzut dotyczy "7, 77 oraz 80" K.p.a. Uznać należy, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli artykuły ustawy. Ujawnia się jednak jeszcze jedna niestaranność – w przypadku art. 77 K.p.a., nie podano podjednostki redakcyjnej, która zdaniem skarżącej kasacyjnie miała być naruszona, co czyni zarzut – w odniesieniu do tego przepisu – niekompletnym. Wracając do rozważań merytorycznych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pierwsze dwa zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie. U. P. utrzymuje, że skarga została niezasadnie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdyż Sąd ten powinien zidentyfikować po stronie Wojewódzkiego Inspektora naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., względnie uznać, że organ ten niewystarczająco wnikliwie rozpoznał zagadnienie zawieszenia postępowania w kontekście zebranego materiału dowodowego i uchybił art. 7 i art. 80 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej kasacyjnie nie jest zasadne. U. P. powinna mieć świadomość, że nabyła lokal, co do którego toczyło się postępowanie o samowolnie wykonaną przebudowę z poważną ingerencją w części wspólne budynku (ścianę frontową). O przeprowadzenie postępowania w sprawie tak wykonanych robót zwrócił się do nadzoru budowlanego sam zarząd Wspólnoty (pismo z dnia 20 kwietnia 2018 r. – w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji), co świadczy o sprzeciwie wobec zaistniałego stanu rzeczy. Zarząd załączył do opisanego wystąpienia uchwałę Wspólnoty z dnia 21 marca 2018 r., nr 9/03/2018, gdzie przeciwko wyrażeniu zgody na roboty polegające na zmianie wejścia do lokalu użytkowego głosowali jednogłośnie wszyscy obecni (34 przeciw, 0 za). Postępowanie w sprawie robót budowlanych, co do podstaw zawieszenia którego zaistniał obecnie spór, wszczęto i prowadzono na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tego rodzaju postępowaniu zagadnienie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może mieć znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia organu, niemniej – jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – kwestia ta nie może być automatycznie postrzegana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W interesie osoby chcącej uzyskać pozytywną decyzję w postępowaniu naprawczym przed organami nadzoru budowlanego jest wylegitymowanie się stosownym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście udokumentowanie takiego prawa, w sytuacjach spornych, może niekiedy wymagać czasochłonnych działań ze strony danej osoby zainteresowanej, niemniej nie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego (obowiązane przecież do działania z urzędu wobec naruszeń prawa) muszą w każdej sytuacji oczekiwać na uzyskanie przez nią potwierdzenia jej praw. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rzecz jasna każdą sprawę administracyjną należy oceniać indywidualnie. Można sobie hipotetycznie wyobrazić sytuację, w której organ nadzoru budowlanego, z uwagi na obowiązek baczenia na słuszny interes stron (art. 7 K.p.a.), umożliwi stronie wykazanie jej praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, otwierając w ten sposób szansę uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym. Niniejsza sprawa nie ma takiego charakteru. Wystąpienie przez U. P. przed sądem powszechnym przeciwko Wspólnocie o ustanowienie zarządu przymusowego nie może przysłonić faktu, że Wspólnota ma zarząd, a wcześniej uchwałą wypowiedziała się już odnośnie spornych robót i nie zgodziła się na nie. Organy nadzoru budowlanego mogą więc zakładać, co zresztą jest udokumentowane, że skarżąca ze strony Wspólnoty takiej zgody nie posiada. Nie ma więc tym bardziej podstaw do zawieszenia postępowania naprawczego z uwagi na postępowanie toczące się przed sądem powszechnym. Wojewódzki Inspektor, uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a., nie naruszył tego przepisu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w tym kontekście miał podstawy do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu nie sposób również zidentyfikować po stronie Sądu pierwszej instancji naruszenia art. 7 czy art. 80 K.p.a. Wojewódzki Inspektor nie zaniechał rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Istotne okoliczności sprawy zostały dostatecznie ustalone (o tym wyżej) i uzasadniły uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nie doszło także do naruszenia art. 134 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był obowiązany z urzędu rozszerzać zakresu kontroli legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora i uwzględnić takie zagadnienie, jak to, że Wspólnota nie zareagowała na wniosek skarżącej z 2020 r. o wyrażenie wobec niej zgody na roboty objęte postępowaniem naprawczym (s. 4 i 5 skargi kasacyjnej). Jeszcze raz w tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie naprawcze przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji toczyło się w warunkach, gdy znana była uchwała Wspólnoty z 2018 r. sprzeciwiająca się przebudowie wejścia do lokalu. Stanowisko dysponenta części wspólnych budynku odnośnie przedmiotu postępowania jest więc znane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.