II OSK 1965/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2545/23 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 września 2023 r. znak KOA/2388/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2024 r., VII SA/Wa 2545/23, oddalił skargę T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia 12 września 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Wiązowna (dalej Wójt) z dnia 31 marca 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w obrębie [...], gmina W., dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budowie 2 przepustów. Skarżący, nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego, wywiódł do WSA w Warszawie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że osią sporu była ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503; dalej u.p.z.p.), tzn. czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd podał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji graniczy od północy z zespołem zabudowy jednorodzinnej osiedla [...], od zachodu z terenami leśnymi z zabudową letniskową. Na południe i zachód od terenu inwestycji rozciągają się zwarte kompleksy leśne, przez które biegnie rzeka Świder i które stanowią część lasów Mazowieckiego Parku Krajobrazowego, osłaniającego od wschodu Warszawę. Działka nr [...] o powierzchni 1,5040 ha stanowi większy użytek leśny stanowiący część tego kompleksu. Teren inwestycji od strony południowej częściowo przylega do drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]). Z tej samej drogi publicznej w ramach jednego układu urbanistycznego, nie występuje zabudowa dostępna, pozwalająca na określenie dla nowej zabudowy wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zdaniem skarżącego, działka nr [...] posiada dostęp do drogi osiedlowej oznaczonej jako działka nr [...] za pośrednictwem działki gminnej nr [...], która jest w części zachodniej ciągiem pieszo jezdnym, łączącym działkę nr [...] z działką drogową nr [...] os. [...]. WSA opowiedział się za stanowiskiem, według którego dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny, musi być zapewniony już w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że działka skarżącego nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony południowej (działka nr [...]). Mając to na względzie organy obu instancji zasadnie przyjęły, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem żadna z działek mających dostęp z tej drogi, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast działka nr [...], przez którą w ocenie skarżącego możliwy jest dostęp działki nr [...] do drogi publicznej, stanowi grunty leśne klasy VI kategorii z ciekiem wodnym. Dodatkowo Sąd podniósł, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, jest więc okolicznością niezaprzeczalną, wbrew stanowisku skarżącego, że inwestycja na działce nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej na działce nr [...], stosownie do definicji ustawowej z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Okoliczność zatem, że działka skarżącego graniczy z osiedlem [...], nie może być podstawą do uznania, że projektowana inwestycja stanowić może jego kontynuację. W opinii Sądu, organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że działka nr [...] stanowi w większości użytek leśny, zaś planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Skarżący nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia użytków leśnych na nieleśne, ponadto do zmiany takiej nie doszło także we wcześniej wydanych miejscowych planach. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że wobec braku spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 u.p.z.p., organy zasadnie odmówiły ustalenia warunków w zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł T. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, oddalenie skargi i zaakceptowanie przez Sąd błędnie ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy polegającego na błędnym stwierdzeniu, że żadna z działek sąsiednich do działki nr [...] dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, oraz że teren inwestycji skarżącego obejmuje grunty, co do których należy uzyskać zgodę na zmianę ich przeznaczenia; b) prawa materialnego w postaci art. 61 § 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. poprzez odmowę ich zastosowania w sytuacji, gdy skarżący spełnia warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. podkreślić należy, że organy administracyjne rozpoznając wniosek skarżącego kasacyjnie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie mogły nie uwzględnić jego treści, jak również nie mogły treści tej zmieniać albo modernizować. We wniosku o warunki zabudowy wyraźnie podano, że teren objętej wnioskiem inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną nr [...], a jako powierzchnię terenu inwestycji wskazano 15040 m², czyli powierzchnię całej działki nr [...]. Dostęp do drogi publicznej określono jako bezpośredni, poprzez działkę nr [...]. Przy tak jednoznacznie sformułowanym wniosku zaznaczającym, że teren wnioskowanej inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną nr [...] i wskazującym jako powierzchnię terenu inwestycji całą jej powierzchnię, organy nie miały podstaw do przyjmowania, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana jedynie na części działki nr [...], gdyż w ten sposób dokonałyby korekty złożonego wniosku. Tak więc nawet przyjmując, że teren inwestycji nie musi być rozumiany jako cała działka ewidencyjna, to w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na jednoznaczną treść złożonego wniosku, nie było podstaw do przyjmowania, że inwestycja będzie realizowana jedynie na części działki – tej, która nie jest użytkiem leśnym. Słusznie zatem w tych okolicznościach odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej powstać na działce stanowiącej w większości użytek leśny. Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że skoro we wniosku podano, iż dostęp do drogi publicznej będzie bezpośredni, poprzez działkę nr [...], to biorąc pod uwagę usytuowanie tej drogi – działki nr [...] – w stosunku do istniejącej na terenie analizowanym zabudowy, przyjęcie, że zabudowa ta nie pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie było wadliwe. Nie negując zatem, że skoro na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się prawem do gruntu, to nie musi również posiadać tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej drogę, to jednak w realiach niniejszej sprawy, uwzględniając planowane usytuowanie inwestycji na działce w odniesieniu do znajdujących się na tej działce użytków leśnych oraz odległość wskazywanego we wniosku o warunki zabudowy dostępu do drogi publicznej w stosunku do istniejącej na terenie analizowanym zabudowy mieszkaniowej, brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania stanowiska odmawiającego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tak więc zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w świetle treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie było wadliwe. Nie podzielając zaś stanowiska WSA, że dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny, musi być zapewniony już w dacie orzekania o warunkach zabudowy, bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczy, że dostęp do drogi publicznej jest tylko faktyczny stwierdzić trzeba, że to stanowisko Sądu I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy. Podkreślić przy tym wypada, że całkowicie bezzasadne jest oczekiwanie, że organ za stronę będzie poszukiwał rozwiązań umożliwiających uwzględnienie wniosku. Jeżeli zatem strona we wniosku jednoznacznie określi konkretne okoliczności, to organ nie może wniosku tego poprawiać, uzupełniać, bądź przyjmować inne okoliczności niż wskazane we wniosku. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie znalazł zatem usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, skoro nie było uzasadnionych podstaw do dokonywania innych ustaleń niż poczynione w toku postępowania administracyjnego, zaskarżony wyrok nie naruszył również art. 61 § 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.