II OSK 2003/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1017/22 w sprawie ze skargi Ł.M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania dotyczącego legalności wykonanych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz Ł. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1017/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności wykonanych robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z dnia 5 lipca 2022 r. nr [...] i zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ł. M. zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (KPWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka (PINB) z 5 lipca 2022 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte w sprawie pięciu otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...] obręb [...]) usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...] obręb [...]). Skargą Ł. M. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie konsekwentnie zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak i w decyzjach organu obu instancji jako przedmiot postępowania wskazuje się "pięć otworów okiennych w ścianie budynku wielorodzinnego". Organy nie konkretyzują w żaden sposób zakresu prowadzonego postępowania czy to do legalności robót budowlanych, czy wykrytych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym (zły stan techniczny, zagrożenie życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia itd.). Ponadto wydając rozstrzygnięcie w sprawie PINB nie przywołał w ogóle przepisów prawa materialnego (przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) określających ramy prowadzonego postępowania, tj. prawa i obowiązki spoczywające na podmiotach prawa, a także nakazy i zakazy oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie. Jedynym przepisem, na który powołał się PINB w uzasadnieniu prawnym decyzji był art. 105 § 1 k.p.a. określający przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji skoncentrował się w zasadzie jedynie na przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, pomijając przy tym uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia. Wskazując w końcowej części uzasadnienia na istnienie przesłanek do umorzenia postępowania, powołał się w sposób lakoniczny na najróżniejsze argumenty dotyczące zarówno legalności robót polegających na wykuciu otworów okiennych jak i zagrożeń związanym z bezpieczeństwem ludzi i mienia w związku z istnieniem otworów okiennych w przedmiotowym budynku. Na podstawie uzasadnienia decyzji organu I instancji trudno zatem ustalić jakie przepisy materialne miał na myśli organ I instancji uznając, że nie zostały one naruszone i postępowanie jest bezprzedmiotowe. Sąd podniósł, że powyższe uchybienia nie tylko nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, ale zostały powtórzone przez KPWINB. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy w postawie prawnej powołał się tylko na przepisy postępowania administracyjnego wskazujące na przesłanki umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) jak i na przepisy określające właściwość rzeczową KPWINB (art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W uzasadnieniu decyzji przytoczył dokonane przez organ I ustaleniach w zakresie stanu faktycznego, rozszerzając je w zakresie wskazania obowiązujących w okresie od 5 marca 1928 r. do 14 sierpnia 1961r. przepisów przewidujących możliwość wykonania otworów okiennych w ścianie przeciwpożarowej znajdującej się przy granicy nieruchomości. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie zostało jednak w sposób prawidłowy powiązane z uzasadnieniem prawnym decyzji. KPWINB nie wskazał, bowiem w kontekście jakich przepisów Prawa budowlanego analizował istnienie otworów okiennych. I w tym kontekście nie wyjaśnił bezprzedmiotowości postępowania. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że wydane przez organy obu instancji decyzje naruszają przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu uchybienie w postaci niewskazania w sposób precyzyjny przedmiotu postępowania i niewyjaśnienia w uzasadnieniu ocenianych decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Zasadnie nadto w ocenie Sądu skarżący zarzuca, że w istocie nie ustalono daty wykonania przedmiotowych otworów okiennych (w dwóch lokalach mieszkalnych nr [...] i [...]). Organ nie ustalił stanu faktycznego i prawnego jaki obowiązywał konkretnie w tym okresie, w konsekwencji czy było pod określonymi warunkami dopuszczalne wykonywanie takich otworów np. z uwagi na sposób zagospodarowania sąsiedniego terenu, czy też inny niż obecnie przebieg granicy nieruchomości, ewentualnie stosunków prawnorzeczowych. Może mieć znaczenie historyczna zabudowa i związana z nią dokumentacja archiwalna, sposób zagospodarowania i podziału na poszczególne lokale mieszkalne (w szczególności kiedy wyodrębniono jako lokale mieszkalne nr [...] i [...], czy wtedy wykonano otwory okienne). Mając na względzie powyższe uchybienia, należało zdaniem Sądu uznać za zbędne badanie zasadności dalej idących zarzutów zawartych w skardze. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargą kasacyjną KPWINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez błędne przyjęcie, że: - pominięto uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia, - nie wyjaśniono w uzasadnieniu ocenianych decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów art. 107 § 3 k.p.a., - dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, - organ nie ustalił stanu faktycznego i prawnego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym polegało naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., którego w ocenie Sądu dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to: - brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych decyzji, pozbawienie organów informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku i wskazań co do dalszego postępowania; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakich przepisów prawa materialnego dopuściły się naruszenia orzekające w sprawie organy, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych decyzji, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż wadliwe jest ich stanowisko oraz przyjęcie przez Sąd wyłącznie twierdzeń (zarzutów) skarżącego naruszenia przepisów prawa procesowego - bez wskazania naruszonych przepisów przez Sąd, a tym samym, że zachodzi konieczność zachowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków, do których nie były zobowiązane i w konsekwencji skutek - niezasadne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego; 5) art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przez organ nadzoru budowlanego I i II instancji przedmiotowych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez wskazania organom na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 2492) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej decyzji KPWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB - w sytuacji gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa postępowania i nie dopuścił się do ich naruszenia, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a co za tym idzie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu odpowiadały prawu; 7) art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; 8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a. i nieoddalenie skargi. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł. M. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia prawomocności orzeczenia do dnia zapłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji, słusznie stosując konstrukcję prawną uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., gdyż ta w okolicznościach tej sprawy zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy nie było przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Włocławka z 5 lipca 2022 r. nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte w sprawie pięciu otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...] obręb [...]) usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...] obręb [...]). Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy w pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 680–688). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 904/19). W związku z tym, że umorzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. kończy bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym lub w użytkowaniu obiektu budowlanego, powinno być ostatecznością i powinno być poprzedzone wnikliwym i szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, czego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu nie uczyniono, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Przy czym nie można się zgodzić z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, jakoby "organy nie skonkretyzowały w żaden sposób zakresu prowadzonego postępowania czy to do legalności robót budowlanych, czy wykrytych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym" oraz że rozstrzygając o umorzeniu postępowania nie powołał w ogóle przepisów prawa materialnego. W tym kontekście zwrócenia uwagi wymaga, że pismem Ł. M. z dnia 20 grudnia 2021 r. wniesiono o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] i sprawdzenie legalności pięciu otworów okiennych w ścianie budynku graniczącej z nieruchomością przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowe postępowanie administracyjne - po uprzedniej kontroli budynku przy ul. [...] w [...] - wszczęto zgodnie z ww. wnioskiem w sprawie legalności spornych okien, chociaż nie wskazano tego wprost w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 7 kwietnia 2022 r. Organ nadzoru związany był jednak wnioskiem strony i w tym zakresie przeprowadzono kontrolowane obecnie postępowanie, co wynika już z pierwszego akapitu uzasadnienia decyzji organu I instancji. Jedocześnie w przedmiotowej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było potrzeby wskazywania normy prawa materialnego w sytuacji wykazywania braku przesłanki przedmiotowej, tj. że nie ma podstaw do wydania np. decyzji nakazowej w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlane) przez zamurowanie okien czy budowy zabezpieczeń ogniomuru bądź wykonanie innych czynności lub robót budowlanych. Nie można tym samym zasadnie podnosić, że organy nie skonkretyzowały przedmiotu prowadzonego postępowania. Zwrócenia przy tym wymaga, że w sentencji zaskarżonego wyroku sam Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności wykonanych robót budowlanych. Wadliwie tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydane przez organy obu instancji decyzje naruszają art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie. Niemniej jednak rozpoznawaną skargą kasacyjną skutecznie nie podważono stanowiska Sądu pierwszej instancji co do naruszenia unormowanej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz zasad zaufania i przekonywania z art. 8 i 11 k.p.a. Przede wszystkim należy zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, że w sprawie nie ustalono daty wykonania przedmiotowych otworów okiennych, co ma w sprawie istotne znaczenie dla stwierdzenia ich legalności - chociażby z uwagi na wprowadzony do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 1995 r. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania przez okres istnienia obiektu budowlanego. Ustalenia w tym zakresie organy oparły na niepełnej ocenie materiału dowodowego. Zgodnie ze stanowiskiem organów, przedmiotowe otwory okienne wykonano przed 1985 r., o czym ma świadczyć m.in. pozyskana od Administracji Zasobów Komunalnych umowa najmu lokalu nr [...] z 1985r., do której załączono szkic lokalu z zaznaczonymi przedmiotowymi oknami oraz protokół z wizji z dnia 25 maja 2022 r. sporządzony przez posiadającego uprawnienia budowlane Pana S. S., z którego wynika, że okna te są typu skrzynkowego i że ten typ okien montowany był do lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku - co w żaden sposób nie przesądza o dacie ich powstania. Ponadto z analizy znajdujących się w aktach sprawy zdjęć przedmiotowego budynku pozyskanych z zasobu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu Delegatura w [...] (zdjęcie nr 14) wynika, że do budynku przy ul. [...] w [...] dobudowany był drugi, niższy budynek, co może świadczyć, że spornych okien w przedmiotowym budynku nie było. W sprawie brak jest ustaleń, kiedy ten budynek został rozebrany bądź w inny sposób usunięty. Pozostałości części muru po tym obiekcie widoczne są na późniejszych zdjęciach spornego budynku (zdjęcie nr 13). Ustalenie kiedy rozebrano/usunięto budynek przylegający do spornego i ewentualne pozyskanie dokumentacji dotyczącej tego obiektu mogłoby pomóc w określeniu daty, w której doszło do powstania przedmiotowych okien a to w konsekwencji umożliwi ocenę legalności ich powstania w kontekście odpowiednich przepisów prawa materialnego. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że stwierdzenie istnienia przedmiotowych okien na przestrzeni lat samo w sobie nie stwarza domniemania ich legalności. Wskazanie natomiast jako na właściwe w sprawie przepisy obowiązujące od 1928 r. do 1961 r. bez wyczerpującego ustalenia daty powstania spornych okien stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wybieg ukrycia braku dokonania przez organy precyzyjnych ustaleń. Słuszne jest zatem podniesione w zaskarżonym wyroku stanowisko, że w kontrolowanej sprawie naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, budowania zaufania do władzy publicznej, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, swobodnej oceny dowodów i unormowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, której funkcją jest również umożliwienie sądowi administracyjnemu skontrolowania toku rozumowania organu administracji. Charakter tych naruszeń powoduje, że decyzje ta nie mogą być zaakceptowane jako akty wydane przez organy praworządnego państwa. Umorzenie w tych okolicznościach przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie legalności spornych otworów okiennych jak i utrzymanie powyższej decyzji mocy przez organ odwoławczy nastąpiło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem zarówno art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak i art. 105 § 1 k.p.a., co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Podniesione zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku. Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są również zarzuty związane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. To, że skarżący nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z [...] listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można też w niniejszej sprawie skutecznie wskazywać na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określające granice orzekania Sądu stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 września 2012r., sygn. akt I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji. Dodatkowo należy także wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można podważać też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż wskazana w zarzucie naruszenia przepisów postępowania norma art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Nie jest natomiast w sprawie sporne, że Sąd pierwszej instancji kontrolę działania organu administracji przeprowadził i zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.). Podobnie ma się rzecz z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten również zatem ma charakter ustrojowy, w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowanie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.