II OSK 2054/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 366/23 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr IF-O.7840.75.2021.JK w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU, WYROKIEM Z DNIA 26 LUTEGO 2024 R., SYGN. AKT II SA/WR 366/23, ODDALIŁ SKARGĘ A.D. , DALEJ: "SKARŻĄCA", NA DECYZJĘ WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO, DALEJ: "WOJEWODA", Z DNIA 28 KWIETNIA 2023 R., NR IF-O.7840.75.2021.JK, W PRZEDMIOCIE ODMOWY ZATWIERDZENIA PROJEKTU BUDOWLANEGO I UDZIELENIA POZWOLENIA NA BUDOWĘ BUDYNKU MIESZKALNEGO JEDNORODZINNEGO. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego, nr 3966/2020, z dnia 22 grudnia 2020 r. (znak: SP-AB.6740.2448.2020.JP) odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w zabudowie siedliskowej, na działce nr [...]. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest między innymi wykazanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Stwierdzenie zatem niedającej się usunąć niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym a ustaleniami planu miejscowego może być przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę. Sąd wywiódł przy tym, że plan miejscowy jest źródłem prawa miejscowego i może wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. W ocenie Sądu, analiza Planu wskazuje, że zgodnie z jego postanowieniami na terenach istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcji i magazynowo-składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym, w tym związanego z gospodarką komunalną, podczas gdy na terenach otwartych zalecono intensywne uprawy ogrodnicze, sady itp. (w tym pod osłonami) z dopuszczeniem towarzyszących obiektów magazynowych, przetwórni itp. W północnej części obrębu dopuszczono możliwość rozwoju przestrzennego fragmentu lotniska, pod warunkiem niestwarzania uciążliwości dla istniejącego i projektowanego zainwestowania oraz zapewniania bezpośredniego przejazdu z [...] do [...]. Sąd odnotował przy tym, że poszczególne tereny zostały wyraźnie rozgraniczone na rysunku Planu stanowiącym integralną część uchwały, co powoduje, że tereny znajdujące się poza obszarem zainwestowania istniejącego i projektowanego stanowią tereny otwarte. W jego ocenie w Planie wskazano wprost, że zabudowa - między innymi mieszkaniowa i zagrodowa - dopuszczona została na terenach zainwestowania wiejskiego, czego nie uczyniono w stosunku do terenów otwartych poza obiektami magazynowymi, przetwórczymi i innymi podobnymi towarzyszącymi intensywnym uprawom ogrodniczym, sadowniczym. Plan nie przewiduje zatem na terenach otwartych innego rodzaju zabudowy z wyjątkiem infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu oznacza to, że na terenach otwartych, w tym na gruntach upraw rolnych, została dopuszczona zabudowa rolnicza, ale nie każdego rodzaju. Konstrukcja Planu wskazuje, że wyróżnienie w miejscowym planie terenów otwartych oraz terenów zainwestowania wiejskiego wraz z wyraźnym zastrzeżeniem sposobu ich zagospodarowania, miało na celu uwzględnienie wiodącej funkcji rolniczej miejscowości [...] oraz potrzeb ochrony środowiska, przyrodniczego i kulturowego. Wobec wiodącej funkcji rolniczej miejscowości, ograniczona została możliwość zabudowy na terenach otwartych, gdyż zasadniczo na ten cel przeznaczono tereny zainwestowania. W ocenie Sądu, zakaz określonego zachowania się lub ograniczenie tego zachowania może być akcie prawnym wyrażony wprost albo przez określenie w formie stanowczej, że określona czynność jest możliwa tylko w wyznaczonym miejscu, co oznacza zakaz dokonywania tej czynności w innym miejscu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, skoro nieruchomość skarżącej położona jest na terenach określonych w Planie jako tereny otwarte obejmujące zgodnie z rysunkiem tereny upraw rolnych, to niezgodne z postanowieniami analizowanego aktu jest przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową, w sytuacji, gdy Plan przeznacza na ten cel inne tereny. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podniósł, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia, jeżeli plan miejscowy nie wprowadza zakazu takiej zabudowy. Podkreślił, że zakaz zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej na terenach otwartych wynika z wykładni językowej i celowościowej Planu, a zatem nie było konieczne wprowadzanie dodatkowych zapisów o treści negatywnej w tym zakresie. Zdaniem Sądu, należy odróżnić grunty przeznaczone w Planie ogólnie na cele rolne, od gruntów przeznaczonych pod uprawy rolne. Przeznaczenie pod uprawy rolne z kolei nie powinno być odczytywane jako ogólne przeznaczenie rolne, w którym mieści się także możliwość zabudowy działki. Wprowadzenie zabudowy na grunty przeznaczone pod uprawy rolne wyłącza bowiem możliwość ich uprawy. W ocenie Sądu, z uwagi na ograniczenie w Planie zabudowy obszaru ze względów terytorialnych, a nie z powodu znajdowania się na nim gruntów rolnych powoduje, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz poglądy orzecznicze wskazujące na możliwość zabudowy gruntów rolnych. Ponadto, za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczące postępowania wyjaśniającego i wskazał, że przyjęcie przez organ odwoławczy innej podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, w sytuacji, gdy taka podstawa istnieje, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczył przy tym, że w przypadku stwierdzenia istotnej niezgodności między wynikającym z projektu budowlanego zamierzeniem inwestycyjnym organ powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę bez nakładania postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Sąd uznał także, że wypis, na którego podstawie orzekał organ odwoławczy, zawiera kompletną treść uchwały, a wyrys obejmował wystarczającą dla rozstrzygnięcia sprawy część terenu objętego rysunkiem Planem, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia uchybień w zakresie całościowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut nieuwzględnienia aktualnego stanu zabudowy w sąsiedztwie, stanu wynikającego z wypisu i wyrysu ze Studium dopuszczającego lokalizację pojedynczej zabudowy zagrodowej na działkach o pow. mniejszej niż 0,3 ha oraz brak analizy rejestrów wydanych pozwoleń na budowę w obszarze działki nr [...], gdyż dla działki nr [...] wydane zostały decyzje pozwalające na budowę domów mieszalnych. Sąd wskazał, że argumenty te zostały zgłoszone przez skarżącą dopiero na etapie skargi, a zatem kwestie te nie mogły być rozważane przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym braku obowiązku badania tych danych i okoliczności. Ocena zgodności projektu budowlanego następuje z planem miejscowym a w jego braku z decyzją o warunkach zabudowy, a nie ze studium. Również stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich nie jest samoistną przesłanką udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że kwestia ta ma znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w kontekście ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd podniósł przy tym, że zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, jeżeli są to rozstrzygnięcia sprzeczne z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien więc mieć priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej, jak decyzje uprzednio wydane w takich samych stanach, zwłaszcza jeżeli wydana decyzja jest decyzją związaną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrezygnowała z prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 5 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] uchwalonego uchwałą Rady [...] – dalej: "Plan", przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalenia przestrzenno-funkcjonalne dla terenów otwartych zawarte w § [...] wykluczają możliwość wznoszenia na tych terenach budynków mieszkalnych w zabudowie siedliskowej, mimo że w treści nie tylko § [...], ale w ogóle w treści uchwały Rady Gminy, nie sformułowano zakazu takiej zabudowy; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.), dalej w skardze kasacyjnej: "u.p.b.", w związku z § [...] Planu polegające na przyjęciu, że na obszarze "terenów otwartych" uchwalonych w Planie wykluczona jest możliwość budowy budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej, a w konsekwencji organ budowlany ma prawo i obowiązek wydać decyzję odmową w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu w zakresie budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca podniosła, że jedynym sposobem wyłączenia dopuszczalności zabudowy obiektów budowlanych na gruncie rolnym jest wyłącznie zakaz wprowadzony przez plan zagospodarowania przestrzennego, a takiego zakazu Plan nie zawiera. Argumentowała, że zabudowa zagrodowa jako niezmieniająca przeznaczenia gruntów rolnych jest dopuszczalna na tak sklasyfikowanych obszarach. Powołując się na zasady techniki prawodawczej, wywiodła, że gdyby Rada Miasta chciała wyrazić zakaz zabudowy mieszkaniowej w funkcji siedliskowej, to miała obowiązek jednoznacznie i wyraźne ten zakaz sformułować, tak w Planie, jak i przy okazji dokonanych nowelizacji tej uchwały. Przyjęcie za słuszne stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji i w poprzedzających go decyzjach oznaczałoby akceptację modyfikowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w drodze interpretacji, a nie w drodze uchwały stosownego organu gminy. W ocenie skarżącej, brak zakazu określonej zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza, że projekt w tym zakresie nie może być sprzeczny z tym planem. Argumentowała, że skoro zabudowa zagrodowa nie zmienia przeznaczenia gruntów, które pozostają gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej, to nie można odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służącym, a za takie urządzenia uważać należy budownictwo gospodarcze i zagrodowe. Jej zdaniem, nie jest uzasadnieniem do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zawierających zakaz zabudowy zagrodowej, użyte w [...] Planu sformułowanie "tereny otwarte". Wywiodła także, że ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409), dalej: "u.o.g.r.l.", nie przesądza o dopuszczalności zabudowy zagrodowej wyłącznie na gruntach rolnych niebędących gruntami upraw rolnych, a Plan nie wprowadza zakazu i nie wyklucza zabudowy na gruntach upraw rolnych – terenach otwartych. W ocenie skarżącej, przykładowa zabudowa terenów otwartych wskazująca na obiekty magazynowe i przetwórnie itp. nie wyklucza również zabudowy zagrodowej w tym funkcji mieszkaniowej. Wskazała, że trudno sobie wyobrazić, że grunt zajęty pod przetwórnię, czy magazyn, nadal nadawał się do uprawy rolnej. Różnica między terenami otwartymi, a zainwestowania wiejskiego ma polegać na tym, że tereny otwarte mają charakteryzować się bardziej intensywną produkcją rolną, natomiast tereny zagospodarowania wiejskiego w mniejszym stopniu służą produkcji rolnej, a w większym innym funkcjom. Zaznaczyła, że do obu tych rodzajów terenów stosuje się do nich przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. W tak ustalonym stanie, zdaniem skarżącej, z uwagi na niesformułowanie zakazu oraz niezamknięcie katalogu dozwolonych obiektów budowlanych każda zabudowa na terenie upraw rolnych jest dopuszczalna. Zaznaczyła przy tym, że dla działek sąsiednich, o takim samym przeznaczeniu, wydawane były wcześniej przez ten sam organ decyzje o pozwoleniu na zabudowę siedliskową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na postawie art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – dalej: "Plan", przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ustalenia przestrzenno-funkcjonalne dla terenów otwartych zawarte w [...] wykluczają możliwość wznoszenia na tych terenach budynków mieszkalnych w zabudowie siedliskowej, mimo że w treści nie tylko [...], ale w ogóle w treści uchwały Rady Gminy, nie sformułowano zakazu takiej zabudowy. Najpierw należy zauważyć, że nie jest kwestionowana treść ustaleń Planu. Spór dotyczy wykładni ustaleń wynikających z norm § 5 ust. 1 i 2. W opisie naruszenia omawianego zarzutu kasacji oraz w uzasadnieniu odnoszącym się do tego zarzutu, skupiono się na literalnej treści wskazanych norm, w oderwaniu od innych ustaleń Planu kształtujących sposób zagospodarowania spornego terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Podstawa kasacji nie uwzględnia obszernego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, w tym także analizy ustaleń Planu w zakresie braku możliwości zabudowy działki nr [...], przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podstawowe znaczenie w tej mierze ma to, że zgodnie z § 2 pkt 2 Planu, obszar objęty planem przeznacza się na: użytkowanie rolnicze i leśne - 450 ha; tereny zainwestowania wiejskiego - 10 ha w tym: tereny projektowanego zainwestowania - 2,5 ha. W ten sposób, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, obszar wsi [...], w świetle ustaleń Planu, podzielony został na: 1) tereny użytkowane rolniczo i tereny leśne (450 ha) oraz na 2) tereny zainwestowania wiejskiego (10 ha) - w tym projektowanego zainwestowania (2,5 ha). Trafna jest konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, według której, z § 2 ust.2 uchwały wynika, że dla miejscowości jako wiodącą przyjęto funkcję rolniczą. W rozdziale 2 określono natomiast przeznaczenie i warunki zagospodarowania terenów objętych Planem – w tym wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego. W § 4 zawarto regulacje dotyczące terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania, a w § 5 ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dotyczące terenów otwartych. Z powyższych regulacji wynika, że w obrębie terenów istniejącego i projektowanego zainwestowania wiejskiego dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcji i magazynowo-składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym, w tym związanego z gospodarką komunalną (§ 4 ust.2). Na terenach otwartych zalecono natomiast intensywne uprawy ogrodnicze, sady itp. (w tym pod osłonami) z dopuszczeniem towarzyszących obiektów magazynowych, przetwórni itp. W północnej części obrębu dopuszczono możliwość rozwoju przestrzennego fragmentu lotniska, pod warunkiem nie stwarzania uciążliwości dla istniejącego i projektowanego zainwestowania oraz zapewniania bezpośredniego przejazdu z [...] do [...]. Zasięg terenów zainwestowania wiejskiego ustalony został na rysunku Planu stanowiącym integralną część uchwały. Południową granicę zainwestowania stanowi istniejąca linia 20 kV i korytarz istniejącego gazociągu WC. Na rysunku Planu pozostałe tereny (znajdujące się poza terenami zainwestowania wiejskiego) oznaczono kolorem żółtym oraz zielonym – według legendy Planu są to tereny upraw rolnych, trwałych użytków zielonych i lasów. Zgodnie z § 3 ust. 2 Planu, w rysunku Planu obowiązują ustalenia w zakresie zwartym w rozdziale 2 - czyli ustalenia dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania wyodrębnionych terenów. Oznacza to, że tereny znajdujące się poza obszarem zainwestowania istniejącego i projektowanego (oznaczone jako tereny upraw rolnych trwałych użytków zielonych i lasy) stanowią tereny otwarte o których mowa w § 5. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że przy wykładni opisanych przepisów należało także uwzględnić, że normę prawną zakazującą lub nakazującą adresatom określone zachowanie rekonstruuje się na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów zamieszczonych w danym akcie. W przypadku Planu miejscowego uwzględnić zaś należy nie tylko tekst uchwały ale także rysunek Planu, a znaczenie konkretnego przepisu zależy nie tylko od wykładni językowej ale także systemowej i celowościowej. Powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należy, że uwzględniając powyższe oraz kierując się opisaną wyżej systematyką analizowanej uchwały stwierdzić trzeba, że teren wsi [...] podzielony został w akcie prawa miejscowego pod względem przeznaczenia i warunków zagospodarowania na tereny zainwestowania wiejskiego i tereny otwarte. Prawodawca lokalny wyraźnie wyróżnił bowiem w planie tereny otwarte oraz tereny zainwestowania wiejskiego określając odrębnie dopuszczalne sposoby ich zagospodarowania. W tym zakresie wskazano wprost, że zabudowa - między innymi mieszkaniowa i zagrodowa, dopuszczona została na terenach zainwestowania wiejskiego, czego nie uczyniono w stosunku do terenów otwartych (poza obiektami magazynowymi, przetwórczymi i innymi podobnymi towarzyszącymi intensywnym uprawom ogrodniczym, sadowniczym - § 5 uchwały). Plan nie przewiduje zatem na terenach otwartych innego rodzaju zabudowy (za wyjątkiem infrastruktury technicznej, co wynika z § 6). Oznacza to, że została na nich (w tym na gruntach upraw rolnych) dopuszczona zabudowa rolnicza ale nie każdego rodzaju (ograniczono ją do wskazanych wyżej obiektów towarzyszących uprawom rolnymi, sadowniczymi czy ogrodniczym). Jednocześnie wyraźnie określono gdzie koncentrować się ma zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa (siedlisko) wskazując na tereny zainwestowania wiejskiego. Konstrukcja analizowanego aktu wskazuje, że wyróżnienie w miejscowym Planie terenów otwartych oraz terenów zainwestowania wiejskiego (z dopuszczoną szeroką zabudową) wraz z wyraźnym zastrzeżeniem sposobu ich zagospodarowania, miało na celu uwzględnienie wiodącej funkcji rolniczej miejscowości [...] (przy założonej wielości miejscowości) oraz potrzeb ochrony środowiska, przyrodniczego i kulturowego (por. § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 uchwały). W pełni zaaprobować należy także stanowisko WSA, że systematyka analizowanych regulacji nakazuje przyjęcie, że wobec wiodącej funkcji rolniczej miejscowości, ograniczona została możliwość zabudowy na terenach otwartych, gdyż zasadniczo na ten cel przeznaczono inne tereny (zainwestowania). Zakaz określonego zachowania się lub ograniczenie tego zachowania, w ramach stosowanych technik legislacyjnych, może być bowiem w danym akcie wyrażone wprost, np. przez użycie zwrotu "zakazuje się...", co odnosząc do rozpoznawanej sprawy oznaczałoby użycie zwrotu o zakazie konkretnej zabudowy na określonym terenie. Jednakże zakazy, w równie stanowczej formie, ustawodawca formułuje również w innej postaci stwierdzając, że dana czynność jest możliwa tylko w określonym miejscu. Oznacza to, że czynność ta w innym miejscu jest niedozwolona. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. Skoro bowiem prawodawca lokalny wyraźnie wyodrębnił tereny zainwestowania wiejskiego i tereny otwarte ustalając w sposób jednoznaczny jakiego rodzaju zabudowa dopuszczona jest na danych terenach i przyjmując, że zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa dopuszczona jest na terenach zainwestowania wiejskiego, to tym samym niezgodne z ustaleniami planu byłoby zezwolenie na zagospodarowanie terenów otwartych w sposób właściwy dla terenów zainwestowania wiejskiego. Skoro zatem na terenach otwartych dopuszczono zabudowę obiektami towarzyszącymi uprawom (wcześniej już wymienionymi), to na tych terenach obowiązuje zakaz zabudowy dla innych obiektów. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że działka zainwestowania (nr [...]) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku Planu kolorem żółtym, opisanym jako tereny upraw rolnych – czyli na terenach otwartych. Powyższe ustalenie faktyczne poczynione przez organ odwoławczy nie są przez skarżącą kwestionowane. W tej sytuacji, zgadzając się z rozumowaniem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznać należy, że skoro nieruchomość skarżącej położona jest na terenach określonych w Planie jako tereny otwarte obejmujące zgodnie z rysunkiem tereny upraw rolnych, to niezgodne z postanowieniami analizowanego aktu jest przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową (mającą stanowić zaczątek siedliska), w sytuacji, gdy Plan przeznacza na ten cel inne tereny. Z brzmienia § 2 ust. 2, § 4 i § 5 uchwały planistycznej - przy uwzględnieniu systematyki i redakcji tego aktu – wynika bowiem zakaz zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej na terenach otwartych. Odnosząc się do omawianego zarzutu skargi kasacyjnej związanego z domniemanym brakiem zakazu budynków mieszkalnych w zabudowie siedliskowej, przypomnieć trzeba, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do argumentacji skargi opartej na tezie, według której, na terenach przeznaczonych na uprawy rolne dopuszczalne jest realizowanie zabudowy siedliskowej, gdyż w postanowieniach przedmiotowego planu miejscowego nie ustalono zakazu realizacji takiej zabudowy na terenach rolnych. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia (por. np. w uchwała NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, ONSA 1998/4/111). Jest jednak oczywiste, że jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, warunek powyższy uznaje się za spełniony, jeżeli plan miejscowy nie wprowadza zakazu takiej zabudowy. Natomiast w niniejszej sprawie taki zakaz zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej na terenach otwartych wynika z wykładni językowej i celowościowej wymienionych powyżej ustaleń Planu i dlatego nie było konieczne wprowadzanie dodatkowych zapisów o treści negatywnej w tym zakresie. Możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zagrodowej została natomiast przewidziana wprost w § 4 Planu na terenach zainwestowania wiejskiego. Trafne jest także spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że należy odróżnić grunty przeznaczone w Planie ogólnie na cele rolne, od gruntów przeznaczonych pod uprawy rolne. Przeznaczenie pod uprawy rolne nie powinno być bowiem odczytywane jako ogólne przeznaczenie rolne w którym mieści się także możliwość zabudowy działki. Wprowadzenie zabudowy na grunty przeznaczone pod uprawy rolne, wyłącza bowiem możliwość ich uprawy. Należy także mieć na uwadze, że przyjęta przez prawodawcę lokalnego systematyka aktu wskazuje, że dokonano ograniczenia zabudowy przedmiotowego obszaru ze względów terytorialnych (wyodrębnienie obszarów zainwestowania i otwartych) a nie dlatego, że znajdują się tam grunty rolne. Z tego też względu nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz poglądy orzecznicze wskazujące na możliwość zabudowy gruntów rolnych. W skardze kasacyjnej, ignorując obszerną, kompletną i trafną argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powtórzono wywody nawiązujące do dopuszczalności zabudowy zagrodowej na terenach rolnych. Skarżąca w dalszym ciągu zarzuca, że § 5 Planu nie przewiduje zakazu zabudowy mieszkaniowej w funkcji siedliskowej. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska o wprowadzeniu tego zakazu dla terenów otwartych, tezy skarżącej są polemiką niepodważającą merytorycznej prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. W konsekwencji, Wojewoda właściwie zastosował art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), dalej: "Prawo budowlane", w brzmieniu uwzględniającym art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Brak zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniał wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Bezzasadny jest zatem także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 Planu miejscowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.