II OSK 2065/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Lubrza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2171/22 w sprawie ze skarg Gminy Głogówek i Gminy Lubrza na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r. znak: DON.7101.285.2022.KKL w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2171/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Gminy Głogówek i Gminy Lubrza na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r. znak: DON.7101.285.2022.KKL w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym postanowieniem z 9 września 2022 r. znak DON.7101.285.2022.KKL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2021 poz. 735, dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy Lubrza na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Opolski WINB" z 21 lipca 2022 r. nr 121/2022, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej - uchylił ww. postanowienie organu I instancji, nałożył na Wójta Gminy Lubrza i Wójta Gminy Głogówek solidarnie obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...] [...] – [...] szlak [...] – [...] w km 101,005, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] oraz częściowo na działkach nr [...] obręb [...], j.e. [...] oraz nr [...] obręb [...] j.e. [...] oraz określił termin przedłożenia ekspertyzy - do 30 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że PINB 15 listopada 2021 r. przeprowadził oględziny obiektu i jego otoczenia, w obecności przedstawicieli P. S.A., Gminy Lubrza oraz Gminy Głogówek. Podczas tych oględzin ustalono, że droga wewnętrzna gminna, rozpoczynająca się zjazdem z drogi wojewódzkiej nr [...], stanowi teren nieutwardzony i jest użytkowana jako droga transportu rolnego, pozwalająca na dojazd do pól po drugiej stronie torów kolejowych linii nr [...]. Pola uprawne znajdują się na terenie gminy Lubrza i gminy Głogówek, w pasie między torami kolejowymi a granicą Państwa z Czechami. W ciągu tej drogi gminnej użytkowany jest wiadukt nad torami kolejowymi. Przyczółek północny wiaduktu i najazd (zjazd) na obiekt usytuowany jest na działce nr [...] w gminie Lubrza. Trzy przęsła mostowe wiaduktu i dwa filary podtrzymujące przęsła usytuowane są na terenie działki nr [...] w gminie Głogówek. Przyczółek południowy wiaduktu i najazd (zjazd) na obiekt usytuowany na terenie działki nr [...] w gminie Głogówek. Oględziny potwierdziły zły stan techniczny obiektu. W dniu 25 marca 2022 r. przeprowadzono kolejną kontrolę wiaduktu, która potwierdziła dotychczasowe ustalenia faktyczne. Strony podtrzymały też oświadczenia o braku tytułu własności lub zarządu do obiektu. Postanowieniem z 21 lipca 2022 r. nr 121/2022 Opolski WINB nałożył na Gminę Lubrza obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego ww. wiaduktu drogowego, która powinna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlanego do projektowania w specjalności inżynieryjnej mostowej bez ograniczeń i zawierającej ocenę stanu technicznego obiektu w kontekście zasadności jego ewentualnej rozbiórki bądź remontu oraz określenie zakresu niezbędnych działań naprawczych, w terminie do 30 października 2022 r. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie Wójt Gminy Lubrza. GINB wskazał, że zły stan techniczny wiaduktu nie budzi wątpliwości, jednakże wskazanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego wykracza poza kompetencje organu i dla prawidłowego załatwienia sprawy - szczególnie pod względem techniczno-budowlanym - wymaga wsparcia eksperckiego. Oceny tej nie kwestionuje również strona zobowiązana. Przedmiotem sporu między stronami jest wyłącznie kwestia tego, kto winien być adresatem nałożonego obowiązku, a w dalszej kolejności - kto winien być uznany za podmiot zobowiązany do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym oraz ewentualnego podjęcia działań w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 81 c ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "p.b.") przewiduje możliwość nałożenia określonego w nim obowiązku na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy oczywistym jest, że rozpatrywany obowiązek może być nałożony wyłącznie na właściciela lub zarządcę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sygnalizuje się, że co do zasady obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego obciążają jego właściciela. Zasada ta doznaje jednak wyłomu m.in. w przypadku wiaduktów drogowych nad liniami kolejowymi. Obiekt mostowy stanowi część drogi, a nie samodzielny obiekt. Wyklucza to co do zasady jednoczesne uznanie, aby zarządcą takiego obiektu mógł być właściciel, czy też użytkownik wieczysty działki, którym najczęściej w takich sytuacjach jest P. S.A. Tytuł prawny do nieruchomości przysługujący spółkom kolejowym, a zwłaszcza P. S.A., nie jest własnością in genere, lecz jest ściśle związany z funkcją, jaką ten zarządca wykonuje względem infrastruktury kolejowej na tym gruncie usytuowanej, a którą określają przepisy szczególne. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie drogi i wiaduktów w jej ciągu jest zarządca drogi. Główną funkcją wiaduktu jest przeprowadzenie na nim drogi lokalnej umożliwiającej mieszkańcom dojazd do pól znajdujących się w miejscowości [...] (gmina Lubrza) oraz [...] (gmina Głogówek) i dalej w stronę granicy z Republiką Czeską. Okazjonalnie może być także wykorzystywana do obsługi linii energetycznej przebiegającej wzdłuż tej granicy. Droga ta nie jest zaliczona do żadnej z kategorii (przeciwnie - zainteresowane gminy zgodnie twierdzą, że żadnej drogi w tym miejscu nie ma), nie stanowi również drogi prywatnej, która ze swej istoty służy obsłudze komunikacyjnej wyłącznie określonemu wąsko kręgowi odbiorców i zazwyczaj wyposażona jest w takie elementy jak bariery, szlabany czy też tablice informujące o prywatnym charakterze drogi. Skargę na ww. postanowienie GINB z 9 września 2022 r. wniosły Gmina Głogówek oraz Gmina Lubrza. Gmina Głogówek zaskarżonemu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła: a. dowolność rozstrzygnięcia wynikającą z braku podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia, a w szczególności braku podstaw do oparcia postanowienia wyłącznie na art. 81 c ust. 2 p.b. i braku podstaw do wywodzenia z art. 80, art. 81 i art. 83 p.b. obowiązku zobowiązania skarżącej do przedłożenia ekspertyzy technicznej; b. naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej został na skarżącą nałożony mimo braku wykazania uzasadnionych wątpliwości organu co do zagadnień techniczno-konstrukcyjnych, a nawet pomimo przesądzenia tych wątpliwości już w wyniku przeprowadzenia oględzin przez organ pierwszej instancji; c. wadliwość postępowania polegającą na tym, że status strony w postępowaniu organ przyznaje Gminie Głogówek pomimo, iż nie jest zarządcą drogi, którym pozostaje Gmina Lubrza jako zarządca drogi wewnętrznej transportu rolnego a nadto ze względu na fakt pominięty przez organ II instancji, iż Gmina Głogówek nie posiada w rejonie wskazanego wiaduktu układu drogowego do którego mógłby być włączony przedmiotowy wiadukt, zaś sam wiadukt nie leży w ciągu dróg stanowiących własność Gminy Głogówek; d. sprzeczności istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez błędne ustalenie przebiegu (działek) dróg pomiędzy którymi znajduje się wiadukt, podczas gdy bezspornie droga wewnętrzna pomiędzy którą przebiega przedmiotowy wiadukt znajduje się na działkach nr [...] oraz [...] stanowiących własność Gminy Lubrza. Gmina Lubrza zaskarżonemu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła: a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich dowodów zebranych w sprawie oraz brak wykazania, iż w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego", co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 81c ust. 2 p.b., b. naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 81c ust. 2 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w nieuzasadnionym nałożeniu na Wójta Gminy Lubrza solidarnie wraz z Wójtem Gminy Głogówek obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...] [...] – [...], które w istocie stanowiło niedopuszczalne przerzucenie na skarżącego obowiązku określenia rozwiązań technicznych i ewentualnie innych koniecznych działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, podczas gdy prawidłowe zastosowanie w/w przepisu powinno sprowadzać się do przyjęcia, iż na gruncie przedmiotowej sprawy brak było podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 p.b. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2171/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia reforamatoryjnego GINB, w którym nałożono w określonym terminie (przedłużonym w porównaniu do postanowienia organu I instancji) na Wójta Gminy Lubrza i Wójta Gminy Głogówek solidarnie obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...] [...] – [...]. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jednym obiektem budowlanym - drogą, która częściowo znajduje się w gminie Lubrza a częściowo w gminie Głogówek (sam sporny wiadukt znajduje się również na działkach w gminie Lubrza oraz Głogówek). W związku z tym, obowiązek nałożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego - wynikający ze spoczywającego na zarządcy drogi obowiązku utrzymywania w należytym stanie technicznym drogi oraz jej infrastruktury - należało nałożyć na Gminę Lubrza i Gminę Głogówek solidarnie jako współzarządców tego obiektu. Zdaniem Gminy Głogówek, status strony w postępowaniu organ przyznaje Gminie Głogówek pomimo, iż nie jest zarządcą drogi, którym pozostaje Gmina Lubrza jako zarządca drogi wewnętrznej transportu rolnego. Zdaniem zaś Wójta Gminy Lubrza, bezzasadnie nałożono na Wójta Gminy Lubrza solidarnie wraz z Wójtem Gminy Głogówek obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego, które w istocie stanowiło niedopuszczalne przerzucenie na skarżącego obowiązku określenia rozwiązań technicznych i ewentualnie innych koniecznych działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącym gminom. W związku z tym wszelkie zarzuty zawarte w obu skargach należało uznać za bezzasadne. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 p.b., organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 81c ust. 2 p.b., organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Sam fakt wydania postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt nieprawidłowego stanu technicznego obiektu (wiaduktu). Fakt ten nie jest kwestionowany przez strony postępowania i wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organy wskazały, że wskutek długotrwałego zaniedbania obiekt pełen jest elementów budzących realne obawy o bezpieczeństwo jego użytkowania, a w szczególności związanych z ruchem kolejowym na linii nr [...]. Zły stan techniczny wiaduktu nie budził zatem żadnych wątpliwości. Zasadnie organy uznały, że wskazanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do właściwego stanu technicznego wykraczają poza kompetencje organów budowlanych. W związku z tym, dla prawidłowego załatwienia sprawy - szczególnie pod względem techniczno-budowlanym - wymaga wsparcia eksperckiego. Oceny tej nie kwestionują również strony. Dokument powinien być sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, aby mógł stanowić rzetelny i kompleksowy materiał dowodowy, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego podejmie dalsze kroki w rozpatrywanej sprawie. Wskazane byłoby również to, aby zawierał on propozycje czynności doprowadzających obiekt do należytego stanu lub ewentualnie innych koniecznych działań. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Gmina Lubrza podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na pominięciu w jego treści okoliczności, które wskazywałby na zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez brak przytoczenia jakichkolwiek argumentów, które wskazywałyby na niemożność poczynienia przez pracowników organu nadzoru budowlanego samodzielnie ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia; 2. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w nieprawidłowym przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do wydania zaskarżonego postanowienia w sprawie nałożenia na skarżącego solidarnie wraz z Wójtem Gminy Głogówek obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wiaduktu drogowego nad linią kolejową nr [...] [...]-[...], podczas gdy w ocenie skarżącego przepis art. 81c ust. 2 przywołanej ustawy powinien być zastosowany jedynie wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują są "niewystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia"; konsekwencją powyższego było niewłaściwe (przedwczesne) zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 81c ust. 2 w/w ustawy, gdyż organ administracji nie przytoczył żadnych argumentów, które wskazywałby na niemożność poczynienia przez organ nadzoru budowlanego tego typu ustaleń. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną Gminy Lubrza na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Lubrza nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte są na założeniu, że nakładanie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej było zbędne, gdyż wiedza jaką dysponują pracownicy organów nadzoru budowlanego jest wystarczająca do określenia jakie czynności należy wykonać, by wiadukt został doprowadzony do należytego stanu technicznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że o ile dla stwierdzenia, iż wiadukt znajduje się w złym stanie technicznych wiedza posiadana przez pracowników organów nadzoru budowlanego była wystarczająca, to wiedza ta nie jest wystarczająca do tego, by wskazać jakie czynności należy wykonać, by doprowadzić ten wiadukt do należytego stanu technicznego. Niewątpliwie będzie to wymagało dokonania m.in. obliczeń wytrzymałościowych, szczegółowego zwymiarowania oraz rysunków technicznych. Domaganie się od pracowników organów nadzoru budowlanego, by wykonywali oni tego rodzaju czynności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy nie znajduje uzasadnienia. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.