II OSK 2104/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 225/24 w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.4172/16/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., II SA/Rz 225/24, w sprawie ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej SKO) z dnia 11 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty Łańcuckiego z dnia 24 października 2023 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty Łańcuckiego z 24 października 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W podstawie prawnej postanowienia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2023.977 ze zm.; dalej u.p.z.p.). Skargę do WSA w Rzeszowie złożył P.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał tę skargę za zasadną. Sąd podniósł, że organ wskazał, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) oraz że objęcie terenu obszarem uzupełnienia zabudowy może nastąpić w m.p.z.p., na którego uchwalenie organy mają czas do 31 grudnia 2025 r. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688; dalej: ustawa o zmianie u.p.z.p.). Organ zaznaczył, że przepisy tej ustawy nie przewidują przepisów intertemporalnych i mają zastosowanie w sprawie, a więc wobec braku m.p.z.p., przeznaczenie gruntów klasy II wymagało zgody ministra. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący podając, że w sprawie należało zastosować art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.l.) w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany. WSA przyznał rację skarżącemu. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że ustawą o zmianie u.p.z.p. wprowadzono szereg zmian dotyczących tej ustawy, jak i innych ustaw, w tym u.o.g.r.l. Przepis art. 14 tej ustawy zmienił dotychczasowe brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, iż "nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p.: "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". W ocenie Sądu sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy to również sprawy dotyczące wydawanych w ich obrębie uzgodnień. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony w przypadku ochrony gruntów rolnych, gdyż art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.z.p. odnosi się do pojęć wprowadzonych i definiowanych przez tę ustawę, w związku z czym dualizm prawny oceny wniosku jest nieuzasadniony. Stanowiska tego nie można uzasadniać twierdzeniem, że art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy u.p.z.p. odnosi się tylko do ustawy zmienianej w art. 1, czyli u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło SKO, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniało naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji tego również przepisów postępowania; 2. przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p. na skutek błędnego uznania przez Sąd, że przepis ten reguluje stosowanie w okresie przejściowym przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.; 3. przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 78 ustawy o zmianie u.p.z.p. na skutek pominięcia go w analizie stosowania w okresie przejściowym przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu sprowadza się do tego, czy do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w sprawie wszczętej przed wejściem w życie ustawy o zmianie u.p.z.p., tj. przed 24 września 2023 r., należy stosować art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu wprowadzonym ustawą o zmianie u.p.z.p., czy w poprzednim brzmieniu. Art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p. mówi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 – tj. u.p.z.p. – w brzmieniu dotychczasowym. U.o.g.r.l. została zmieniona w art. 14 ustawy o zmianie u.p.z.p. i z tego względu SKO uważa, że należy stosować nowe brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Ponadto SKO wskazuje, że zgodnie z art. 78 ustawy o zmianie u.p.z.p. ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a wyjątki od tej zasady wyraźnie wskazano w konkretnych punktach tego artykułu. W wyjątkach tych nie wymieniono art. 14 pkt 2 lit. a) ustawy o zmianie u.p.z.p., zmieniającego art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. WSA uważa jednak, że sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy to również sprawy dotyczące wydawanych w ich obrębie uzgodnień i w związku z tym należy stosować dotychczasowe brzmienie nie tylko u.p.z.p., ale również u.o.g.r.l., bo dualizm prawny oceny wniosku jest nieuzasadniony. Zdaniem WSA stanowiska tego nie można uzasadniać twierdzeniem, że art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy u.p.z.p. odnosi się tylko do ustawy zmienianej w art. 1 czyli u.p.z.p. W obecnie istniejących realiach stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe, bowiem przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w nowym brzmieniu nie da się zastosować bez zastosowania nowych przepisów u.p.z.p. Skoro pojęcie "użytków rolnych klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" wynika z nowego brzmienia przepisów u.p.z.p. i przed zastosowaniem nowych przepisów u.p.z.p. nie da się zastosować nowego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., to w istocie stosowanie starego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. jest stosowaniem dotychczasowego brzmienia u.p.z.p. Nie negując zatem stanowiska SKO, że z art. 78 ustawy o zmianie u.p.z.p. wynika, że nowe brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. obowiązuje zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w tym przepisie, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, to jednak przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie wszczętej przed wejściem w życie ustawy o zmianie u.p.z.p., tj. przed 24 września 2023 r., należy stosować art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed tej daty, bowiem regulacja wynikająca z nowego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. jest uzależniona od zastosowania zmienionych przepisów u.p.z.p. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, a stanowisko Sądu I instancji należało uznać za poprawne. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.