II OSK 216/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 115/23 w sprawie ze skargi D.K. i A.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w przedmiocie stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 października 2023 r., II SAB/Gl 115/23, w wyniku rozpoznania skargi D.K. i A.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w C. stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie stanu technicznego ww. budynku w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2), wymierzył PINB grzywnę w kwocie 1000 zł (pkt 3), w pozostałym zakresie oddalając wniesioną skargę (pkt 4). PINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu polegająca na niezakończeniu postępowania w trybie uregulowanym w art. 66 ust. 1 p.b. w terminie dwóch miesięcy liczonych od dnia zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym z urzędu w razie zaistnienia określonych w przepisie przesłanek, które zdaniem organu nie zaistniały i wszczęcie postępowania nie nastąpiło; 2) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 p.b. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdzie jeżeli by uznać, że doszło do bezczynności organu, to winna ona zostać uznana za zwykłą, gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego, a wynikały z braku współpracy ze stroną postępowania (I.S.); 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, podczas gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki, aby stosować środki dyscyplinujące, albowiem jeżeli nawet uznać, że doszło do bezczynności organu, to wynikała ona z braku współpracy ze stroną postępowania. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi prowadzące do jej oddalenia, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący organ na uzasadnionych podstawach. Istota sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem sprowadzała się do oceny trafności wniesionej skargi, w której skarżący podnieśli, że PINB dopuścił się w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w C. bezczynności (przewlekłości), wynikającej z niepodjęcia względem strony postępowania, pozostającej właścicielem lokalu nr 1 (I.S.), czynności dyscyplinujących, które umożliwiałyby zakończenie tego postępowania stosowną decyzją. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, uznając, że okoliczności faktyczne sprawy pozwalają postawić organowi nadzoru budowlanego zarzut pozostawania w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka ocena była spowodowana stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że PINB po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie uregulowanym w art. 66 ust. 1 p.b. nie wywiązał się z obowiązku jego zakończenia w "kodeksowym" terminie. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy i konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, gromadzenia dowodów z udziałem stron postępowania, w tym czynność oględzin należało, zdaniem Sądu, przyjąć, że termin na wydanie rozstrzygnięcia wynosił dwa miesiące i jako, że powinien być liczony od dnia zawiadomienia stron postępowania przez organ o wszczęciu postępowania pismem z 17 stycznia 2017 r., został przez PINB do dnia wniesienia skargi przekroczony wielokrotnie. Uwzględnienie skargi wniesionej przez skarżących w oparciu o przytoczone ustalenia nie stanowi o dopuszczeniu się przez Sąd I instancji wadliwej kontroli działania organu, któremu postawiony został zarzut bezczynności, albowiem ocena prawna sformułowana przez Sąd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie uchybia przepisom powołanym w skardze kasacyjnej jako jej podstawy. Trudno dopatrzeć się zasadności zarzutu uchybienia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 p.b., jeżeli zarzucane Sądowi I instancji naruszenie, na co trafnie zwrócili uwagę skarżący w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, odwołuje się do okoliczności nieodpowiadających uwarunkowaniom rozpatrywanej sprawy, a zatem brak jest możliwości oceny zgodności działania PINB z prawem z uwzględnieniem ich procesowego znaczenia. Argumentacja skargi kasacyjnej akcentuje, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie można mówić o bezczynności PINB, będącej konsekwencją niezakończenia postępowania prowadzonego w sprawie, o której mowa w art. 66 ust. 1 p.b., w terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.), jeżeli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym z urzędu w razie zaistnienia określonych w ww. przepisie przesłanek, które zdaniem PINB nie zaistniały i do wszczęcia postępowania nie doszło. Tymczasem nie powinno mieć charakteru spornego ustalenie, że uwzględniając wniosek D.K. z 3 września 2016 r. PINB w dniu 12 października 2016 r. przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w C., a następnie w dniu 17 stycznia 2017 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu w ww. terminie postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku znak: PINB/ZOK/70041/79/2016/ŁS (k. 18 akt adm.). Analogiczne zawiadomienie zostało również doręczone właścicielce lokalu nr 1 (pismo z 4 kwietnia 2017 r., k. 22 akt adm.). Powyższa okoliczność związana z zainicjowaniem postępowania w sprawie nie była kwestionowana przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który rozpatrując ponaglenie skarżących w postanowieniu z 27 marca 2023 r., znak WINB-WOA.7641.68.2023.AS jakkolwiek błędnie rozważył charakter zwłoki, jakiej dopuścił się PINB, tym niemniej nie znalazł powodów, by uczynić przedmiotem sporu to, że czynności kontrolne podjęte przez organ skutkowały wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w toku którego organ powinien podjąć czynności zmierzające do rozpatrzenia sprawy stanu technicznego spornego obiektu budowlanego. Organ administracji publicznej w świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. i nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stanowisko Sądu I instancji odnoszące ten stan rzeczy do kontrolowanego przypadku, w którym PINB nie zakończył w dacie wniesienia skargi prowadzonego przez siebie postępowania decyzją, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a., nie cechuje się jakimkolwiek błędem. Odrzucić należy wniosek, że niezaistnienie przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 p.b. (obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia) umożliwiających nakazanie właścicielowi obiektu budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu wykonania tego obowiązku prowadzi do "zniesienia" wszczętego postępowania, albowiem tego rodzaju założenie opiera się na ocenie nieróżnicującej decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty od wydania decyzji w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W przypadku, gdy przyjęte ustalenia nie potwierdzają wystąpienia sytuacji, z którą ustawodawca łączy obowiązek posłużenia się przez organ nakazem wymienionym w art. 66 ust. 1 p.b., co wskazuje na bezzasadność wszczęcia z urzędu postępowania, organ niewątpliwie powinien wydać decyzję umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wbrew opinii skarżącego kasacyjnie, skierowanie do stron zawiadomionych o wszczęciu z urzędu postępowania pisma informującego o przyjętych w sprawie ustaleniach (niepotwierdzających nieprawidłowości w kontrolowanym obiekcie budowlanym) nie stanowi kodeksowej formy zakończenia postępowania, na co PINB powinien był zwrócić uwagę tym bardziej, jeżeli skarżący kilkukrotnie występowali do organu, jednoznacznie domagając się zakończenia postępowania administracyjnego znak: PINB/ZOK/70041/79/2016/ŁS poprzez wydanie stosownej decyzji (pisma z 10 lutego 2020 r. i 12 lipca 2021 r., k. 32 i 35 akt adm.). Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw określenia przez Sąd I instancji, że bezczynność, której dopuścił się PINB, miała charakter kwalifikowany (rażący), co uzasadniać powinno wymierzenie organowi grzywny, nie uchybia art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 p.b. Całokształt przedstawionych przez Sąd I instancji okoliczności uzasadnia dostrzeżenie w działaniu PINB wadliwości o dużym ciężarze gatunkowym, potwierdzającej ewidentne niestosowanie się organu do przepisów prawa. Uwagę, że zwłoka nie miała charakteru zamierzonego, ponieważ wynikała z trudności dotyczących prowadzenia czynności dowodowych (z uwagi na "brak współpracy" właścicielki lokalu nr 1) trudno postrzegać jako opis ujawniający obiektywne przyczyny niezakończenia postępowania wydaniem decyzji, jeżeli w kontekście polemiki z oceną prawną Sądu I instancji przypisującą PINB pozostawanie w bezczynności, w innych fragmentach uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor równocześnie aprobująco odnosi się do twierdzenia, że informując strony o wynikach kontroli budynku, organ "w ustawowym terminie zakończył zatem postępowanie administracyjne". Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że posługiwanie się przez organ tego rodzaju argumentacją nie pozostaje w związku z rażąco wadliwym traktowaniem obowiązku procesowego ciążącego na organie administracji w zakresie nadania działaniom procesowym cechy terminowości, a przede wszystkim posługiwania się prawidłowym typem czynności konwencjonalnych (prawnych form działania administracji). Decyzja Sądu I instancji o wymierzeniu grzywny jest determinowana celem skargi, którym powinno być w niniejszej sprawie zwalczenie bezczynności, a także zapobieżenie bezczynności mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, której towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez Sąd I instancji trafnie ocenione jednoznacznie negatywnie. Kwota zasądzonej grzywny (1000 zł), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu I instancji powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego. Skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlegała przez Naczelny Sąd Administracyjny oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Oddaleniu skargi kasacyjnej nie towarzyszyło orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec tego, że złożona przez skarżących odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością skarżący nie ponieśli kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.