II OSK 2174/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 467/23 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 467/23, w wyniku rozpoznania skargi S. W. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec – obywatel Federalnej Demokratycznej Republiki Etiopii, wnioskiem z 20 stycznia 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kontynuacji nauki. Strona pismem z 21 sierpnia 2023 r. złożyła m.in. korektę wniosku (cel pobytu wykonywanie pracy) oraz uzupełniła dokumenty. Wobec braku aktywności organu cudzoziemiec wniósł ponaglenie z 22 sierpnia 2023 r., a następnie do WSA we Wrocławiu skargę z 4 października 2023 r. na przewlekłość Wojewody. Organ, 12 października 2023 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu; dzień później wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie; uzupełnienia wniosku oraz poinformował o treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy lub u.o.p.). Dalej, 24 października 2023 r. zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na przewlekłość Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego nie zasługiwała na uwzględnienie. W szczególności sąd wojewódzki podzielił pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22 oraz z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zatem stwierdzono, że art. 100d u.o.p. miał zastosowanie w okolicznościach sprawy do postępowania toczącego się z wniosku skarżącego (cudzoziemca niebędącego obywatelem Ukrainy, który wjechał na teren Polski bez związku z toczącym się na jej terytorium konfliktem zbrojnym) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż wniosek został złożony w czasie obowiązywania tego przepisu. W konsekwencji zdaniem sądu I instancji wyklucza to możliwość postawienia organowi skutecznego zarzutu przewlekłości w procedowaniu nad tym wnioskiem, co uzasadnia oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej; 2) art. 1 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, tylko Etiopii i nie przybył do Polski po 24 lutego 2022 r. ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Skarżący przybył do Polski w celu podjęcia pracy; - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 oraz 100d ust. 1 pkt 1a, ust. 2-4 u.o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż bieg terminów w postępowaniu pobytowym nie rozpoczął się lub we wszczętym postępowaniu bieg terminów uległ zawieszeniu, z uwagi na przepisy tej ustawy, podczas gdy u.o.p. nie ma zastosowania do skarżącego bowiem nie jest on obywatelem Ukrainy, tylko Etiopii i nie przybył do Polski po 24 lutego 2022 r. ze względu na konflikt zbrojny trwający w Ukrainie. Skarżący przybył do Polski w celu podjęcia pracy; 2) art. 112a u.o.c. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż bieg terminu 60 dni w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy uległ zawieszeniu i pomimo, że wniosek pobytowy był złożony 20 stycznia 2023 r., to decyzja administracyjna zapadła dopiero w dniu 21 grudnia 2023 r.. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty sprawy; ewentualnie przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia w celu zobowiązania WSA we Wrocławiu do zbadania przewlekłości, której dopuścił się Wojewoda oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Ponadto w celu należytego rozpatrzenia sprawy wniesiono o dopuszczenie dowodu z całości akt sprawy dotyczącej wniosku z 20 stycznia 2023 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Kluczowe bowiem stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że przepis art. 100d u.o.p. ma zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko osób, będących obywatelami Ukrainy, które przybyły na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - jest prawidłowe i w konsekwencji zasadnie skutkowało oddaleniem skargi. Skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 20 stycznia 2023 r., kiedy już obowiązywał art. 100d u.o.p. Przepis ten m.in. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.). Oznacza to bezprzedmiotowość w stwierdzonym stanie faktycznym zarzutu naruszenia art. 100c u.o.p., co zostało błędnie postawione w skardze kasacyjnej. W ujęciu historycznym należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istotnym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100d u.o.p.. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie, natomiast skarżący kasacyjnie twierdzi, że przepisy powyższe dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem skarżący jest obywatelem Etiopii. Stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24, z 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1984/24). Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p. zezwoliły na czasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak przyjął NSA we wskazanym wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d u.o.p. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym, dotyczącym obywateli Ukrainy. Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do u.o.p. mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy tego projektu (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej u.o.p.) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych u.o.p. Taka wykładnia odnosi się także do kolejnej zmiany u.o.p. wprowadzającej nowy przepis, tj. art. 100d, a także kolejnych nowelizacji tego przepisu, bowiem jego konstrukcja oraz brzmienie jest analogiczne. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i art. 100d u.o.p. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z odczytania w kontekście innych przepisów u.o.p. Przede wszystkim w normie tej mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz wprowadzony potem art. 100d u.o.p. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy art. 100c i art. 100d u.o.p. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepis art. 100c, a potem 100d u.o.p. dotyczył wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP. Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego kasacyjnie ze względu na obywatelstwo pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100d ust. 1 u.o.p. Oznacza to, że WSA we Wrocławiu nie naruszył art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2-4 u.o.p. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 1 u.o.p. oraz art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c.. Sąd wojewódzki biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia sprawy) oraz datę wyrokowania zasadnie stwierdził, że zaprzestanie czynności czy dokonywanie ich z opóźnieniem nie mogło stanowić przesłanki do wywiedzenia skargi na przewlekłość (art.100d ust. 4 u.o.p.). W kwestii naruszenia art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, zasady demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej to powyższy zarzut nie został w ogóle uzasadniony. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do skarżącego kasacyjnie należy prawidłowe skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia (np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5394/21). Na zakończenie należy przypomnieć, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tym samym bezprzedmiotowy jest wniosek o dopuszczenie dowodu z całości akt, które stanowią akta administracyjne przedmiotowej sprawy i stanowiły podstawę procedowania zarówno przez WSA we Wrocławiu, jak i NSA. Z tych wszystkich względów NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.