II OSK 2269/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 489/23 w sprawie ze skargi O. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 czerwca 2024 r., I SAB/Wr 489/23, w sprawie ze skargi O. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej "Wojewoda") w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, stwierdził, że Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle (punkt pierwszy); przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi); zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 60 dni od daty przekazania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt trzeci); przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 zł (punkt czwarty); zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (punkt piąty). WSA uznał, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącej, złożonego w dniu 29 marca 2023 r. (data fizycznego wpływu do Wojewody), naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36, art. 37 § 4 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że – po wręczeniu stronie w dniu złożenia wniosku pisma zawierającego ogólne informacje i pouczenia w tego typu sprawach – aż do chwili nadania skargi w urzędzie pocztowym (20 listopada 2023 r.) żadne czynności organu nie miały miejsca, chociaż do organu wpływały już wcześniej zapytania (monity) dotyczące stanu sprawy oraz co najmniej dwa ponaglenia. Dopiero pismem datowanym na dzień 21 listopada 2023 r. organ skierował standardowe zapytanie do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo publiczne, a prawie dwa tygodnie później zwrócono się o informację graniczną, chociaż powinno to nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wpływu podania, uwzględniając nawet bardzo duży wpływ tego typu oraz innych podobnych spraw. To oznacza, że od momentu złożenia wniosek nie posiadał braków formalnych, a zatem od tej daty biegł termin 6-miesięczny na merytoryczne załatwienie wniosku, bo wnioskodawca zrobił wszystko, co mógł ze swojej strony, aby jego wniosek został załatwiony. Stan taki trwał – mimo złożenia ponaglenia – aż do wniesienia skargi. Wszystkie działania organu zostały zatem przeprowadzone już po złożeniu przez skarżącą skargi, którą nadała na poczcie w dniu 20 listopada 2023 r. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2022.830), w tym dodany tą ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdził, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U.2022.583 ze zm.; dalej u.p.o.u.) zakresu czasowego, podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Wniosek złożony został wprawdzie już po wybuchu tego konfliktu, lecz przez osobę, która chociaż jest obywatelem Ukrainy, to jednak na terenie Polski już wcześniej od kilku lat stale przebywała (od dnia 15 października 2017 r.), w efekcie czego złożyła przedmiotowy wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W ocenie Sądu samo literalne posłużenie się przez ustawodawcę w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 u.p.o.u. pojęciem "cudzoziemiec" nie jest wystarczające do wyprowadzenia generalnego wniosku, jakoby znajdowały one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Najistotniejsze jest jednak to, że problemowa regulacja z art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ogranicza przysługujące każdemu w państwie prawa fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ww. ustawy powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach powyższej ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy u.p.o.u., zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie, bowiem strona jest obywatelem Ukrainy, lecz nie przybyła na teren RP w związku z rosyjską agresją na to państwo, dokonaną w dniu 24 lutego 2022 r. W konsekwencji pozostają one bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania, dokonywaną przez sąd administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u., poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawcy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie Sądu I instancji, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ze względu na to, że skarżący - choć jest obywatelem Ukrainy - nie przybył do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonym na terytorium Ukrainy, jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Obowiązywały bowiem przepisy, które w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.), a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących przewlekłości (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.). Podkreślić należy, na co też zwrócił uwagę Sąd I instancji, chociaż doszedł do odmiennych wniosków, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do u.p.o.u. Zgodnie z tym przepisem w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.u. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużano ten termin. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. WSA w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepisy powyższe dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (zob. np. wyroki NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2031/24; z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23; z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23; z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23). W orzecznictwie tym zwracano uwagę, iż na etapie prac legislacyjnych wyrażono stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do u.p.o.u. mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną tego była trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw. Wskazywano przy tym na zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. zawarty na stronach sejmowych. Celem ustawodawcy było zatem wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. W orzecznictwie podkreślano, że dodany nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć znowelizowanym uregulowaniem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w realiach niniejszej sprawy skarga cudzoziemki nie mogła zostać uwzględniona, a zatem Sąd I instancji winien był skargę tę oddalić. Skarga kasacyjna Wojewody okazała się więc zasadna. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Za przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., przemawia fakt, że chociaż wniesiona w tej sprawie skarga nie podlegała uwzględnieniu, to skarżąca w I instancji długo oczekiwała na załatwienie jej wniosku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.